贫困地区的产业发展，离不开中央政府的农村总体产业政策指引。自1978年后，我国实施了十一届三中全会做出的改革开放的历史性决策。中国共产党尊重农民的首创精神，率先在农村发起改革，传统的人民公社制度被打破，取而代之的是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这一体制是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。^[17]在中国共产党的带领下，农村发展不断改革创新，亿万农民的积极性得到充分调动，农村生产力得以解放和发展。正是由于农村改革发展所取得的巨大成就，使得我国社会主义市场经济体制以及社会主义初级阶段基本经济制度的建立与完善得以展开，使得我国人民得以从温饱不足阶段跨越到全面小康阶段，使得我国社会主义大局得以稳定。

贫困地区由于受制于产业发展中各生产要素的区域条件约束，因此，在产业发展过程面临重重困难。当前，为促进中国农村的反贫困战略实施，贫困地区的产业发展应在适应当前的农业供给侧结构性改革趋势，通过供给侧结构性改革，调整农业发展的结构，推动农业发展转型升级，提高产出的质量和效能，增强农业生产和市场需求对接能力，促进农业结构合理、产业升级、优化配置、保障有力、环保集约，扩展贫困农民增收渠道，最终实现稳定脱贫。即在贫困区域内：因地制宜，根据贫困地区的农业、工业发展优势和特点，调整经济结构和转变经济发展方式，不断提高供给结构的适应性与灵活性，促进全要素生产效率的提升。具体建议措施有：

第一，推动制度变革。农业发展要有效满足社会需求，就必须充分融入社会主义市场经济。要变革农业发展中同社会主义市场经济出现的矛盾性、脱节性、残缺性的制度、体制、机制。例如，推进农村土地流转制度，实施土地适度规模经营。未来15～20年内，我国城镇化进程还将大力推进，农村劳动力必然由农村流向于城镇，土地规模化经营势在必行。对此，为保障土地规模化经营的稳定性，必须建立相配套的农地产权制度，以此为土地流转以及土地规模化经营提供政策保障。土地规模化经营有利于推动农业产业化发展，有利于实现农业生产力的高速发展，但土地规模化经营的发展必须与新型农业生产方式相适应，与农业社会化服务水平相适应，与农业科技发展水平相适应，与农村劳动力转移情况相适应，只有做到土地规模化经营与各项因素的协调发展，才能保证土地规模化经营的科学合理性。片面追求土地经营的规模化必然导致经济发展的不协调，不仅达不到土地规模化经营的目的，更可能适得其反。同时也要同步推进粮食流通制度、农产品价格形成机制、农村规范化管理制度等。

第二，要调整优化贫困地区的农业产业结构。总量不足是农业发展的传统矛盾，当前农业发展的矛盾已经转向于结构性矛盾，最突出的是农业发展质量不高，不能满足人民的生产需要、生活需求，不能和人民消费偏好保持同步，缺乏适应性、灵活性，在产业发展中拼资源拼环境，过分追求增加产量的发展模式必须要改变。在先进技术、管理方法、气候条件、农业政策等各项因素的共同作用下，我国粮食总产量从2004年开始逐步上升。国际上将人均粮食产量安全线设定为400公斤，从2010年起，我国人均粮食产量均超过国际安全线，并且在2017年人均粮食产量达到444.51公斤。就当前我国人均粮食产量而言，粮食安全已经不再是难题，在这一形势下，转变农业生产方式具备相应的条件。因此以市场经济需求为着眼点，需要对农业生产的产品种类、布局区域、价格定位、产品质量进行合理调整。要优化作物类种植和家禽类养殖方式，科学开发农业资源，提高使用效率，注重调整产业链的整体发展和段位衔接，提高产业链效率和价值。同时，积极推进农村一、二、三产业融合发展，加快构建现代农业产业体系，让贫困农户分享产业链增值收益。在贫困农村区域，应根据区域特点，因地制宜，加快优化养殖业、种植业的品种开发和培养，并进一步深化加工业、服务业的产业链条引导和培育，通过延长产业链、提升价值链形成产业的可持续发展态势。引导发展多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体，扶持小农生产，通过加大培训力度、强化政策扶持、改善创业服务等多种方式，让农村一、二、三产业融合发展的收益更多地留在主产区、留给农民，增加小农户收入。健全农业社会化服务体系，将一家一户小生产融入农业现代化大生产之中，让他们更好地分享农村一、二、三产业融合发展的增值收益。

第三，在进行产业结构调整和优化时，要坚持经营性收入和资产收入并重的原则。由于在贫困地区进行产业开发，特别是对农林特产业的开发面临着自然和市场的双重风险威胁，农民的市场风险抵抗能力差，收入结构的稳定性也非常脆弱。相对而言，资产收入比较稳定和可靠，受市场的随机性冲击较小，因此，为实现贫困农户的持续稳定增收，不仅仅要注重产业发展过程中农户经营收入的提高，而且更要逐步提高产业发展中农户资产性收入的比例，例如可以通过耕地、林地等承包权和收益权等进行股权利益联结等方式，增加资产性收入，实现贫困农户永久脱贫。

第四，要加快贫困地区市场经营主体培育，实现贫困农户与外部资源的充分对接。根据2015年统计数据可知，我国96%的农户依然经营着2公顷以下的土地，农户规模高达2.57亿，越贫困的地区农户小规模耕种的比例越高。随着社会的不断发展，劳动力成本和土地成本不断上升，小规模耕作的弊端日益显现出来，具体包括两个方面，一是小规模耕种的竞争力下降，随着技术的发展，机械化在农业生产中得到越来越广泛的应用，其有效提高农业生产效率并增加农业收益，小规模耕种由于作业面积有限而无法使用机械设备，这导致小规模耕种的生产效率相对较低，生产成本相对较高，竞争力远远落后于机械化生产。二是小规模耕种的市场风险和市场交易成本提高，随着社会的不断发展，市场需求不断变化，只有适应市场需求的农业生产才能够更好地生存，但是小规模耕种的生产经营组织化程度比较低，与市场的对接程度不高，这不仅提高小规模耕种的市场风险，更增加小规模耕种的交易成本。对此，只有实现农业生产方式的转型，构建新型农业生产方式，才能够实现乡村农业的振兴。

在现阶段，可以通过各种利益联结方式，采取多种形式培育市场主体，具体形式有龙头企业带动型，专业市场+基地农户，中介组织+企业+农户，合作组织+基地农户，主导产业+基地农户，开发集团+基地农户等各种形式。与此同时，加大对农村合作社的支持和鼓励力度，引导更多的农村能人、种植大户等参与到农村合作社的主办和领办中，通过农村合作社提高农户的组织化程度并培养农户的专业能力。^[18](www.daowen.com)

第五，要完善社会化服务体系。社会化服务体系具体包括疾病防治、金融保险、仓储物流以及生产技术等内容，社会化服务体系的完善有利于引导贫困农户参与到现代农业发展体系之中。就目前农业生产而言，社会化服务体系还不够完善，至少在农业生产的整个过程中还无法体现出社会化服务体系的作用。对此，应当在社会主义市场经济体制下，构建由政府、合作社等为主体，形式多样的农村社会化服务体系。农村社会化服务体系旨在推动农村产业发展，其不仅包括农业，还包括渔业、林业、畜牧业等一系列农村产业。在各个产业的整个过程中，社会化服务体系均能够发挥作用，在产业启动阶段，社会化服务体系具有信息收集、互助资金、小额贷款、财政贴息以及技能培训等功能；在产业发展阶段，社会化服务体系具有市场风险规避、物流仓储等功能；就社会化服务体系在现代农业发展中作用而言，政府应当完善社会化服务体系。

第六，要加强贫困地区农业基础设施建设，加快构建现代农业生产体系。坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，最根本的途径是帮助贫困户发展特色产业。为此，需要加快构建优良的产业发展环境，要利用现代设施、装备、技术手段补足贫困地区的产业发展短板，发展绿色生产，提高农业科技化、信息化、标准化等水平。通过实施“一村一品”等强村富民工程，帮助贫困地区引进农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，支持他们依托特色资源优势发展壮大主导产业，带动当地贫困农户脱贫增收。充分发掘贫困地区自然资源优势，大力发展乡村旅游和休闲农业，拓宽贫困农户脱贫增收渠道。大力发展农产品电子商务，促进产销衔接，打造特色品牌，着力解决小农户农产品“卖难价低”等问题，让他们共同分享现代农业发展成果。

第七，要发挥农业补贴的导向作用，进一步完善财政支农政策体系，让小农户参与价值链收益分配。要按照“基在农业、利在农民、惠在农村”的思路，进一步调整和完善农业补贴，让财政补贴更多更广惠及农民群众特别是小农户。有些地方积极探索将财政补助资金以股份形式量化到农民合作社成员或农户，使小农户也能参与全产业链和价值链的利益分配。政府通过财政补助资金重点扶持带动小农户发展的新型农业经营主体，支持他们通过股份合作、订单农业等方式与小农户建立紧密的利益联结机制，让处于产业链低端的小农户也能分享财政支农的政策红利。

第八，要拓宽农民增收渠道，逐步健全就业创业服务体系。要健全城乡劳动者平等就业制度，完善农民创业创新保障机制，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。一方面，积极创造条件，扩大农村劳动力转移就业渠道，健全转移就业服务体系，鼓励农民以多种方式进城务工，让他们在城镇安居乐业。另一方面，农业是农民的立身之本，农村是农民的美丽家园，应该优先支持在家乡搞双创的农民。要在政策、产业、人才、服务等方面下功夫，构建相互协同的支撑体系，支持各类返乡下乡人员到农村创业创新，带动小农户发展特色化、小众化、中高端、高附加值的产业，共同分享农村双创成果。在实践创业中，注重发挥农业的多功能作用，农业主要有生产功能、生态功能、保障功能、教育功能、调节功能。发挥农业的多功能作用，就是将供给端的改革走向纵深。随着经济社会的深入发展，农业的调节功能逐渐显现。一方面是缩小城乡差距，消融城乡一体化的隐形障碍，促进了城乡之间的互动，如旅游、休闲农业的开发，城市消费者可以体验地方文化、乡村特色、回归自然，也给农户带来增收。另一方面是农业发展促进工业化、信息化、城镇化之间的协同推进，有益于缓解、缩小相互之间的发展差距，因为农业具有基础性、全局性、灵活性。从农业供给侧着眼，对农业多功能进行分析，这些功能相互之间并不孤立，相互之间有内在的影响和联系。因此，要重视发挥农业的多功能作用，逐步挖掘和发挥其多功能的潜力和作用，推动贫困地区产业全面、深入、高效开展。

最后，在进行贫困地区的产业引导时，要注重均衡发展，避免出现新的发展不平衡。在贫困地区产业发展中，由于部分农民的高收入主要来源是非农产业而不是传统的农业，且贫困人口的贫困化行为已经和传统的农业组织环境相互交织在一起，很难自破藩篱，所以在很多贫困地区，投资于非农产业更为符合技术比较优势原则，而且劳动力的产业转移可以直接切断与传统农业连带的贫困化行为链，所以以非农产业项目发展成了这些贫困地区最为主要的反贫困的行为路径。但是在实际运转过程中，也出现了一些问题。主要表现为产业化扶贫不可避免地成为一种“高门槛”的行为，不仅导致贫困农户参与机会的高门槛约束，而且也加剧了资金技术的偏态分配——少数基础好的贫困户和农村地区获得项目密度更高，而那些大量基础差的贫困户和农村地区获得项目最少，由此可能导致产生新的矛盾，因此在反贫困实践中就要尽量避免造成新的发展不平衡，从而避免矛盾的产生或激化。