在中国农村扶贫开发历史上，瞄准扶贫开发区域的主要方法是划定国家扶贫开发重点县，并对其提供重点支持，而这是中国农村反贫困工作取得巨大成就的主要原因。我国《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中明确规定：“要为不属于连片特困区的贫困县以及贫困村提供扶持。各省、自治区以及直辖市要根据实际情况采取合理的政策措施，逐渐减少重点县数量。如果某一省份的重点县数量减少，国家维持原有的扶持力度。”由此可以看出，国家确定扶贫开发重点县的政策在实践中被证明是行之有效的，大大推动了重点县经济社会发展，重点县原有扶持政策在一定时间内保持不变，这为中国连续实施农村反贫困政策提供了重要保障。下面对中国政府基于贫困县的扶持政策进行简单梳理。

（一）贫困县财政扶贫资金投入政策

兵马未动，粮草先行，自政府确定贫困县扶持政策后，首先制定了财政资金的支持政策。从1994年起，在再次确定一批新的国家重点贫困县的同时，中国政府也建立了以重点贫困县为主要对象的财政扶贫资金投入政策。通过历次扶贫政策的调整和完善，财政扶贫资金投入政策有如下主要特点：

（1）中央政府维持和增加扶贫资金投入，地方政府承担扶贫配套资金投入责任

1997年，国家规定各省财政投入的配套资金不能低于国家扶贫资金总量的30%。否则中央财政将调减对该省的扶贫资金分配数额。

（2）财政扶贫资金的投向调整体现了寻求区域间平衡的努力

从1995年起，国家用1～2年的时间，调减对东部省份贫困县的扶贫资金投入，将调减出来的新增扶贫信贷资金和增量扶贫发展资金全部用于中西部地区贫困县。但在2000年，政府不再要求财政扶贫资金应全部应用于贫困县，规定发展资金可以根据实际情况安排一定的比例用于非国定贫困县。2001年则笼统规定，中央财政扶贫资金可适当支持其他贫困地区。

根据初步统计，从首次设立重点贫困县的1986年到2014年，各项中央财政专项扶贫资金积累达到3489.03亿元。假设历年地方政府配套扶贫资金比例为40%，2001年以来财政扶贫资金用于非重点贫困县的比例为10%，则历年中央和地方财政专项扶贫资金总量达到4482.68亿元。在迄今为止的四个扶贫周期内，扶贫资金强度不断增大（见表6-2）。

表6-2　1987—2014年各扶贫周期内国家重点贫困县所得扶贫资金规模概算

注：该表数据参照了李培林.中国扶贫开发报告（2016）［M］.北京：社会科学文献出版社，2016：234.其假设了地方配套资金相当于中央财政扶贫资金的40%，2001年以来扶贫资金用于贫困县的比例为90%。

（二）基于贫困县的社会扶贫政策

从《“八七”扶贫攻坚计划》开始，中国政府就确定了以发达地区对口帮扶贫困县为主体，其他多种形式为补充的社会扶贫政策。

定点帮扶的主体一般是中央和地方党政机关及有条件的企事业单位。中央单位一般要定点帮扶到贫困县，中央以下单位可以定点帮扶到贫困乡、贫困村等。2001年的扶贫开发纲要提出要把定点帮扶的做法作为一项制度，长期坚持下去；2011年出台的扶贫开发纲要规定，国家要加大定点扶贫力度，实现重点县全部覆盖。定点扶贫单位承担着筹措扶贫资金、设置扶贫项目、制定扶贫方案以及派遣优秀干部深入扶贫一线等重要职责。根据统计，2002—2010年，272个中央单位定点帮扶481个贫困县；2012年以来，310个单位定点帮扶592个贫困县，实现了国定贫困县的全覆盖定点帮扶。2002年以来，定点帮扶单位累计投入资金176.4亿元，引进各类资金752.5亿元。

对口帮扶也称东西部扶贫协作，指组织沿海发达省、市对口帮扶西部贫困省、自治区，分为省、县两个层级。1996年东部9个省市分别帮助西部9个省，另外4个副省级城市共同帮助贵州省。各结对省（区、市）要将对口帮助落实到县级，即东部发达地区县市与西部贫困县结对，进行经济合作，开展干部交流。对口帮扶落实到企业和项目，动员富裕县的企业在西部贫困县区投资，双方以互惠互利为基础，共同开发贫困县区资源，国家对此要提供一定的支持。

除定点帮扶和对口帮扶外，针对中国农村的其他社会扶贫主体还有各民主党派和工商联、群团组织、大专院校、科研单位、军队武警、政府相关部门、民间扶贫团体、国际和区域组织等，一些大型企业也在贫困县的扶贫实践中发挥了巨大的作用。

（三）国定贫困县的优惠政策

在侧重于贫困县的扶贫政策体系中，除了广义的专项扶贫政策以及定点帮扶和对口帮扶外，国家还针对贫困县实施了一系列优惠政策，包括一系列的经济、政治和社会政策，主要有：

1.贫困户补贴政策

直接补贴贫困户政策，主要是在温饱未解决时期实施。例如在1994年规定可使用地方粮食风险基金对吃返销粮的贫困户以适当补贴^[2]；1996年规定没有解决温饱问题的全部贫困户不再承担粮食订购义务，同时对这一群体不再征收农业税和农业特产税。

2.贷款优惠政策

主要对贫困户以及扶贫经济实体提供贷款优惠，包括适当放宽贷款抵押担保条件、延长贷款期限、执行优惠利率等，利率差额由中央财政据实补贴。

3.企业财税优惠政策

规定扶贫县新设立的企业以及经济发达地区企业在贫困地区投资兴办的企业三年内不必缴纳所得税，或采取先征后返的优惠方式。2011年还规定企业用于扶贫工作的捐赠，如果与税法规定的条件相符，那么应该先予以扣除再缴纳所得税。

4.经济开发优惠政策(www.daowen.com)

国家安排开发项目时要重点扶持资源相对丰富的贫困地区；国家制定产业政策时要给予贫困地区相应的照顾和支持。2011年的扶贫开发纲要则着重突出了土地利用与资源开发政策，新增建设用地指标首先要满足贫困地区异地扶贫搬迁建房的要求，为建设工业产业聚集区提供相应的土地；土地整治项目适当朝着条件较好的重点县偏移；在维护生态系统平衡的基础上，对矿产资源进行合理开发。

5.生态补偿政策

2011年的扶贫开发纲要提出，在贫困地区继续实施退耕还林等重点生态修复工程；建立生态补偿机制，适当向贫困地区偏移，补偿重点生态功能区。

6.人力资源支持政策

国家针对贫困县人才支持问题出台了相应的政策，其中包括：鼓励和支持教育、医疗、文化、科技类人才为贫困地区提供相应的服务；支持高等院校、医疗机构以及科研机构为贫困地区培养高素质人才，支持高等教育人才在贫困地区工作，如果各类专业人才长时期在贫困地区工作，要在职务晋升以及职称评定方面适当放宽条件，加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度等。此外，对贫困县干部的扶贫绩效也有考核和晋升激励等政策。

7.开辟企业上市绿色通道，加快贫困地区企业上市融资效率

证监会于2016年颁布了《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，规定贫困县企业可以通过专门的绿色通道发行债券、发行股票、新三板挂牌以及并购重组等。调查中发现，从1998年起一直到2016年，贫困地区首次公开发行股票的企业数量达到17家，融资金额总量达到75亿元；贫困地区上市企业再融资金额为293亿元。^[3]

（四）国家重点贫困县的反贫困成就^[4]

1.扶贫重点县的贫困人口持续减少，贫困发生率持续降低

根据国家统计局的统计数字显示，按照2010年的贫困标准，截止2015年年底，扶贫重点县的农村贫困人口由2011年6112万人，下降到2893万人，四年累计减少3219万人，年均减少805万人。贫困发生率由2011年的29.2%下降到13.7%，累计下降15.5个百分点（如图6-1所示）。

图6-1　国定贫困县贫困人口及贫困发生率（2001—2015）

2.贫困县农村居民可持续收入持续增长，且增速多年快于全国平均水平

根据最新统计数字，2016年全国扶贫重点县农村居民人均可支配收入达8355元。十八大以来，扶贫重点县农村居民人均收入年均实际增长11.1%，2013—2016年，扶贫重点县农村居民的人均收入四年累计增长64.4%，增速比全国农村平均水平高3.1个百分点，2016年的扶贫重点县的人均收入水平相当于全国农村平均水平的67.58%，从而与全国的平均收入水平的差距不断缩小（如表6-3所示）。

表6-3　贫困县与全国农村人口人均收入比较变化表格

续表

从收入结构看，贫困县居民的收入主要来源于工资性收入和经营收入，这两项占总收入的80%左右，和全国农村居民收入基本持平，但转移性收入逐年加大，远高于全国农村的平均水平，这也说明了国家的扶贫政策对贫困地区的转移支付力度在逐年加大。而居民的财产性收入一直在低位徘徊，说明农村的财产性收入仍有极大的提升空间（如表6-4所示）。

表6-4　贫困县与全国农村人口收入分布比较变化表格（单位：元）

续表

表6-5为各收入项目的占比情况。

表6-5　贫困县与全国农村人口收入结构比较变化表格

3.贫困县的生活和生产条件逐步改善

以2001—2010年的统计数字为例，在10年的时间内，贫困县的人均基本建设投资增长了20多倍，人均财政收入增长约为5倍，财政支出增长约为7倍。区域内的医疗卫生设施也逐步改善，有卫生室的村庄比例由2001年的68%，增长到2010年的81.5%（如表6-6所示）。

表6-6　贫困县人均部分经济指标