在改革开放的大时代背景下，农村体制改革得到逐步落实，农民基本生活能够得到满足，大面积和广泛性的贫困人口数量不断下降。随着我国市场经济的飞速发展，农村贫困人数也在大幅度下降，贫困农民的制度成因也产生了很大的差异。对于众多导致农村贫困的原因来说，制度供给不足是非常关键的要素。因为制度供给不足，所以贫困农户的基本权利没有纳入制度的保护范围之内，进而导致农村贫困群体的社会保障缺失，自身的社会生存能力较弱。

（一）农村微观经济基础的重构与现行土地产权制度的矛盾

改革开放后，在农村实施了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的落实，虽然并未从根本上转变集体土地所有权的形式，但是让集体统一管理的土地转变为农户各自独立管理，使得我国人民公社时期的三级所有、队为基础的农村土地集体所有制度之下的土地产权形式产生了明显的差异。实行家庭联产承包责任制之后，农户基本上享有自身独立经营土地的权利、经济利益收益权利以及使用权的转让等权利。自从我国实行市场经济变革以来，农村土地管理制度发生了深刻的变化，从本质上来说就是在坚持集体土地所有权的原则下，赋予并逐步加强和维护农民土地承包经营权的土地产权结构，这体现了我国政府部门不断探究和深化农村土地集体所有制的实现模式。

为了保证市场经济体制下的农村经济体制变革目标的实现，需要具有客观有效的微观经济基础。这种微观经济基础也就是具有鲜明独立的产权结构。所谓的产权也就是说社会上很多人赞同这种资产管理权利，这种赞同也体现为社会所有人或者社会某一领域人员具有对全部资产或部分资产的所有权、占有权、转让权以及收益权。产权区别于其他事物的关键就是其具有显著的排他性和独立性。当社会中产权划分不清楚时，市场机制就不能顺利有效开展。目前中国的农村土地产权主体是属于社区集体所有，这是法律上早已确定了的，没有什么可争议的。但是，究竟是谁代表集体行使土地的集体所有权？这就存在着必须明确“集体”的边界。其关键点就是，确定让谁来发包土地和在什么区域范围内发包土地，确定由于土地被征用等情况而导致的土地变化范围，确定政府对征地补偿以及拆迁安置的保障程度，确定农村尚未发包土地的使用和经营情况。

现阶段，中国农村土地集体所有制基本上体现为乡镇、村集体、组占有土地的不同方式。按照土地的使用性质，可以将农村集体土地的经营划分为两种形式。其一是农业用地，主要包括农耕地、林业地、养殖用地以及湖面等，进一步按照经营方式可以划分为承包地、自留地以及买断使用权的四荒地等。其二是建设用地，主要包括农户宅基地、企业建设用地、水利用地、道路设施用地以及建设学校、医院、娱乐设施等公共事业用地等。农村土地集体所有权包括乡镇集体所有以及村组集体所有两种类型。因此，要在分析农村土地的不同使用目的以及使用目的的调整所影响的群体的基础上具体确定其财产权利的实现模式。

目前，中国土地产权结构具有以下主要缺陷：

（1）从土地使用权方面来看，经过30年的改革，很大比例的农村被国家赋予并保障其具有长期稳定的土地承包经营权和使用权，农村土地使用权的稳定性、长期性以及资本性已经基本上确定了。目前比较明显问题是，因为农民土地使用权尚未得到法律保障，使得基层政府在执行中还存在着较大的偏差。尤其是在农业产业结构调整、产业化发展、规模经营、城市化等过程中，有的地方还出现随意终止合同，非法强迫农民转让土地、出租土地或以土地入股，以较低价格征用农民已承包土地等形式来破坏农民独立自主经营，严重损害了农民合法管理土地的权利。

（2）从土地处置层面来看，虽然中国法律中写到农民土地使用权能够自由转让、转包、出租、转换、入股等方式变换土地承包经营权利，但是因为多方面的限制，当前农村土地流转的数量和比例都非常低。而且，随着房地产业快速发展土地价格不断攀升，很多地方政府部门强迫农民以较低的价格转让土地，强行剥夺了农民土地承包经营权，而且也让农民无法获得土地资本化环节中能够获得增值收益。中国土地问题的关键，从本质上来说，就是土地价值增值收益究竟由谁所有的问题。中国当前形成的城乡二元化土地模式，一定程度上为地方政府盲目进行城市化改造创造了机会。然而中国法律明确强调，农村集体所有的土地，并不可以直接纳入土地一级市场，当农民的农业用地转变为城市的建设用地性质时，土地所有权也由之前的集体所有转变为国家所有，最终国家统一管理土地一级市场。但是依据中国目前法律规定，对于失地农民和集体的补偿金额应该以土地作为农业用地的产值或价值进行确定。《中华人民共和国土地管理法》中明确写道，征收农民农耕地的土地补偿金额，应该是该农耕地未被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收农户耕地的安置补偿金额，应该根据被安置人数进行确定。每一个被安置的农业人口的安置补偿金额标准是该耕地未被征收前三年平均年产值的四至六倍。然而，每公顷的被征收耕地的最高安置补偿金额的，不能够高于该耕地未被征收前三年平均年产值的十五倍。^[33]这也就是说当地政府给农民的土地征收补偿款，仅依照土地作为农业用地的产值进行计算，而土地转变为非农用地，即城市建设用地所形成的大量土地增值收入并不由农民获得。通过以上分析能够看出，现行的土地征收制度和土地用途管理机制，对于农民的土地产权并未有完全的保证和公平的处理。(www.daowen.com)

随着中国市场经济变革的不断深化以及农村土地产权结构的不断调整，更多的农民倾向于从事非农生产。然而这支庞大的队伍中，绝大多数人却仍然与土地维持了稳定不变的关系。他们因为户籍制度的严重阻碍而将土地视为社会生存的强大后盾，而且农村土地流转制度并没有全部实现，这些农民就成为城市农村双向工作的人群，往返于农村和城市之间。因为，农业经营的利润较低，“兼业”所带来的后果是农民对土地的粗放经营乃至撂荒。

（二）现行土地制度的制约

由现行土地制度带来的小规模农业限制了农业产业竞争力的提升，贫困人口更无法获得规模农业优势。始于1980年左右的中国农村经济体制变革，主要是进行人民公社废止以及家庭联产承包责任制落实。因为基本上按照人口进行土地划分和农地承包，所以实行家庭承包制的时候，农村土地呈现了土地分散、各自经营的小农经营模式。这种农业经营结构给中国农业的市场竞争力带来许多限制：一是这种经营结构在一定程度上还是相对封闭的、带有自然经济色彩的农业生产单位，以满足自给和半自给为主，市场行为较为薄弱，既难以得到准确的市场信息，也不会按照市场信号调节生产，造成生产与市场的脱节；二是小规模农户经营，导致固定资产的低效率利用，以及阻碍大型农业机械的推广运用；三是小规模农户经营，缺乏吸纳现代科学技术的内在动力；四是小农户的流通能力不能适应中国国情和市场化需要，作为单个农户，由于农产品商品量小，农户缺乏强烈的激情去了解市场信息，也尚未具有强大的能力向商品流通链条的上一层级进行宣战，这就在很大程度上限制了中国农产品经济市场的建立和发展；五是农产品的购买者和销售者在组织结构方面的不同，让农民在农产品市场流通中长期位于弱势地位，即卖主是分散的小农户，买主则是相对集中的、有相当规模的群体，与卖主相比，买主更能操纵、控制市场，使农户在谈判中处于不利的地位。

贫困农户由于大部分不占有地域优势，交通、信息闭塞，与社会的对接能力差，这种小规模经营方式，则更无法让其摆脱贫困。

（三）户籍制度的壁垒限制了农村人口的流动

户籍制度就是让有关权力部门对其管辖区域内的人群户口展开调查、登记以及申报等，然后按照一定的标准对其人群进行划分、归类、登记以及编制等。中国的户籍管理制度和人群就业、饮食、教育和医疗等资源配置密切相关，在设立了一套健全的大城市社会基本保障机制的时候，严重限制了农村人口涌向城市，城市和乡村的二元结构一直都存在，所以，政府部门和管理层都认识到农村贫困并不简单是由农户个人原因导致的，贫困农村长时间不能获得发展，是由于农村的教育、就业、医疗等层面的资源保障和发展机会都和城市有较大差距。从本质上来说，户籍制度最明显的劣势就是将农民和产权固化的土地进行捆绑，严重限制了城市化发展速度以及农村土地产权结构的转变，这也是使得农民贫困的关键原因之一。^[34]

其他影响农村贫困的制度成因还有农村医疗保险制度缺失、教育制度重城轻乡、社会救助制度不完善等因素，本书不再一一进行解释。正是由于缺乏合理的教育和培训制度、医疗卫生制度、收入分配制度、公共财政制度、社会保障制度、土地制度以及与之相匹配的法律体系，构成了贫困地区的基础性原因。纵观以上的贫困的制度性成因，他们并非是贫困地区所独有，只是在这些贫困地区内，由于区域差别等原因，使得这些制度的约束表现更为突出。