20世纪六七十年代的国际航天环境与今天截然不同。1967年《外层空间条约》中的关键条款表面上是由COPUOS 谈判达成的，但实际上只是当时世界上仅有的两个航天国家——美国和苏联之间的谈判。当时正值冷战高峰期，两国都不希望看到核装置或大规模杀伤性武器被发射到太空。COPUOS 其他成员国也不得不遵守美国和苏联为此制定的条款。随后在短短几年的时间里，国际社会就外层空间活动的法律和监管框架进行了谈判并达成了协议。

这期间不仅商定了1967年的《外层空间条约》，还达成了1968年的《航天员营救协定》、1972年的《责任公约》、1974年的《登记公约》，以及1979年的《月球协定》。《外层空间条约》有许多关键条款，其中第一条和第四条最为重要。

第一条规定：“探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间，不论其经济或科学发展程度如何，都应以所有国家的利益为出发点，并将外层空间作为全人类的领域共同开发。”

《外层空间条约》第四条包含了非常重要的维护外层空间无武器的条文。第四条第一款明确规定：“条约缔约国承诺不在地球轨道上部署任何携带核武器或大规模毁灭性武器的物体，不在天体上部署此类武器，也不以任何其他方式在外层空间部署此类武器。”[1]

事实上，第一、第三、第四、第九和第十一条都表达了和平利用外层空间和避免在这一关键的战略领域集结武器的基本前提[2]。

今天，世界航天工业已经发生了重大变化，航天国家的数目增加到了十几个。COPUOS 成员已增至80 多个国家和10 多个官方观察员组织。COPUOS 成员国数目众多且各不相同，他们对航天合作的最佳发展方式持有多种不同看法，这使达成一致协议极为困难。最重要的是目前发射到太空中的许多空间基础设施已经可以军民两用。其中一些空间基础设施至关重要，这导致对诸如空间导航、通信或遥感卫星等民用空间基础设施的攻击也可能被视为宣战。表9.1所示为各航天国家部署的空间基础设施汇总[3]。

表9.1　各航天国家部署的空间基础设施汇总（D 代表国防，C 代表民用）（由B.Jasani 和R.Jakhu 编写并提供一些最新资料）(www.daowen.com)

现在，COPUOS 面临的重要问题是，如何对《外层空间条约》及其4 项附属国际协定做出适当的解释。当然，对该条约的最终解释权将归位于荷兰海牙的国际法院所有。

人们对于如何维持外层空间秩序和最大限度地减少外层空间冲突的关切度正在扩大。人们关注的主要问题包括：①轨道空间碎片和主动碎片清除； ②在LEO 和GEO 上部署大规模卫星星座及其造成的轨道拥挤； ③无线电频谱的干扰和可用性； ④在轨服务和重复利用、回收或重新定位已报废航天器的可能性； ⑤空间交通管理； ⑥宇宙威胁和行星防御； ⑦适用于空间资源获取的相关国际政策和监管程序； ⑧建立太空部队，包括部署可以在太空中机动并用作某种天基武器系统的航天器，以及能在太空中部署和使用的军事或国防系统。

上述各种太空武器系统都有可能破坏目前关于和平利用外层空间的协议和国际努力，其中一些是LTSOSA 一直关注的问题[4]。

自国际社会对《外层空间条约》所包含的条款达成一致意见以来，已经过去了半个世纪。航天活动得到快速发展，航天高技术领域也发生了翻天覆地的变化。数以万计的航天器被发射升空，轨道空间碎片问题也变得日益严重。私营航天企业和商业活动现已司空见惯，而在1967年签署《外层空间条约》和1972年签署《责任公约》确定航天器所有权时都没有预料到这一发展。

设想一个国家在50年里没有通过任何新的法律，尤其是在如今科技飞速发展的时代，这不禁会令人感到惊讶，但这就是目前外层空间活动国际管理制度的现实。鉴于以上列出的8 个重要问题，人们有必要找到在和平利用外层空间领域中继续前行的道路。

经常有人谈论太空战争和太空部队的形成，这些竞争可能会在地球轨道空间、外层空间或者原生区域/临近空间中进行。原生区域通常被定义为20～160 km 的高度，在这一区域，涌现出越来越多的新应用。为了人类的安全以及世界和平，亟须对地球轨道区域和原生区域实行交通管制。但问题是：如何才能完成对原生区域的控制或监管，尤其是当涉及极端平流层和国际用途时，例如超高音速空天飞机跨洋飞行。如果这一领域没有安全与和平监管的协商机制，则它将成为一个被广泛关注的焦点。无控制情况下漂浮在平流层中的气球、国际水域上的HAPS 以及国际机器人货运飞机只是一些在民用活动中可能引起争议的议题，而在与军事或国防相关、基于超高音速空间飞机的武器系统方面，最有可能引发严重的问题。目前，人们普遍认为美俄之间可能会出现新的军备竞赛，各国对在外层空间以下飞行的超高音速武器和导弹系统非常担忧[5]。