王凤丽

京津冀协同发展背景下，河北省紧抓这一历史战略机遇，结合三地功能定位，以推动落实京津冀协同发展战略要求，各地以招商为手段，以产业对接为重点，以科技创新为突破，积极主动承接非首都核心功能疏解。这项工作的有序进行，需要承载地有相应的政策做支撑。

一、河北省非首都功能承载地的功能定位

依据河北的实际情况，课题组将我省非首都功能承载地的功能定位简要概况为以下几点：

（一）首都辅助功能区

以承接部分中央行政机关和企事业单位为主，在教育、医疗、文化等公共服务领域配套跟进，建设首都重要的辅助功能区。

（二）京津冀公共服务均等化先行区

公共服务的均等化，是承接非首都功能的前提和基础，所以非首都功能承载地必须在三地教育、医疗、养老等公共服务领域，先行尝试，重点突破，为顺利承接打下坚实的基础。

（三）京津冀协同发展体制高地

非首都功能承载地应当是京津冀协同发展过程中重大体制创新的试验区。同时，应借鉴国内外区域发展的优惠政策优势，结合实际集中落实，增强当地经济活力，从政策层面吸引更多北京外迁功能和企业自愿落地。

（四）协同创新示范区

非首都功能承载地能应当够集聚区域创新资源，强化区域协同创新支撑，完善创新创业环境，打造几座国际知名、具有全国重要影响力的“创客新城”。

二、在河北省建设承载地的条件和优势

为了扮演好承接角色，确保承接效果，我们要在营造承接环境的同时，了解我省承载地的条件和优势。

（一）从产业结构看，承接非首都功能是北京和河北省互补、互利、双赢的契机

京津冀三地产业结构呈现产业梯度现象，各自的比较优势明显不同。其中北京的第一产业处于劣势，第三产业优势明显；而河北的第一产业优势较大，第二产业处于支柱地位，第三产业明显落后，而且第二产业和第三产业的技术层次也明显低于北京。产业梯度与互补，是河北省与北京之间产业双向转移的突破口。举例来说，北京市在高新技术产业等方面处于高梯度水平，但河北省在许多劳动密集型以及部分资本密集型产业处于高梯度，北京可以向河北省转移不再具有比较优势的传统产业甚至部分高技术产业，河北省也可以通过商品和劳务输出等形式向北京转移绿色农业、劳动密集型产业和服务业等，最终实现两地产业结构的全面优化与升级。

（二）从承载平台、载体看，河北省集中承载地层级清晰、定位明确、覆盖面广

按照《京津冀协同发展纲要》精神，从实际出发分析各地区位、交通、产业等优势，根据需要和可能，本着“统筹布局、重在引导、精准定位、科学规划、分级管理、有序发展”的原则，因地制宜筛选了一批不同层级的平台和载体，其中有7个省级示范区。这些平台和载体明确到了省市县三级当中，使承接的目标任务切实落实到了11个设区市中，各地清楚自己适合承接哪些产业转移，责任分工明确，同时避免了同质化、同构化、一哄而上、无序竞争的现象。

（三）河北省有独特的区域位置和生产要素优势

由于“内环京津、外环渤海”，河北省在产业承接中区位优势明显。在铁路、公路、港口等公共基础设施方面实现了与国内其他经济圈的有效对接，截至2015年末，全省高速公路通车里程6333公里，居全国第三位；具有秦皇岛、曹妃甸、黄骅港三大港口；京广、京哈、京沪三条高速铁路，具备作为承接地接受转移产业陆路、海路交通便利条件。此外，河北省拥有全国最丰富多样的地貌类型，矿藏资源储量丰富、工业基础雄厚，具有土地、劳动力等生产要素资源相对价格相对较低、用工成本低的比较优势。

三、河北省承接非首都功能工作中一些突出问题的突出表现

截至2015年底，全省实际利用省外资金7239亿元，全省在建内资合作项目10684个，其中与京津合作项目4123个，占比38.6%，从京津引进资金3456亿元，占全省引资总量的47.74%。与前些年相比，从京津引进的项目和资金有明显增长。今年以来，通过举办“河北省经济贸易洽谈会”、民企入冀、河北招商活动，一批重大项目先后入冀。在这些喜人的数据背后，也有一些不容忽视的问题：

（一）河北省经济“短板”状态明显，承接产业疏解转移“意愿成本”大

京冀两地经济体量呈现“北京太胖，河北体弱”特征。一是河北省和北京相比，产业发展呈现“跌落”式落差。2015年河北省人均地区生产总值为40367元（北京为106282元），仅为北京的40%。这种落差阻碍了河北省作为承载地的吸引力。二是我省产业发展配套能力低下，本地商业潜力普遍较弱。2016年2～4月间，课题组在廊坊和北京市调研时发现，从早晨5点丰台区新发地蔬菜批发市场出现交通阻塞，到子夜0点“国贸-大望路-国惠”（北京城区去往三河燕郊的主要道路）人车喧哗，整个北京城区处处充满蓬勃生机和商业活力。而我省地级市、县城中心早早地沉寂下来，广大乡村地区一片漆黑。三是产业经营者对疏解持悲观态度。课题组于2016年春季按整群抽样方法，在京冀两地属于疏解对象的小商品、科技、商贸行业26家企业中层以上经营管理人员128人，这次小范围的问卷调查结果显示：84.4%的经营管理者（共108人）对疏解到河北后的经营前景不乐观，7%（共9人）表示不可预知，仅有8.6%（11人）的中层以上管理者愿意疏解到河北。其中，84.4%的“不乐观者”主要顾虑在于：“没市场怎么挣钱？”“挣不到钱怎么存活”，其中有5%左右表示“北京待不下，也不去河北”要么选择到其他地方，要么决定退出行业“不干了，回家养老。”这些数据显示，一些企业向河北疏解的意愿较小。

（二）“疏解”和“承接”之间，河北省对高科技、环保、绿色等优质产业的承接“磁力”吸引不够

一个城市的“磁力”不是单一的，而是呈现结构性。就业、教育、生态、医疗、购物等因素都会产生“磁力”，而河北省目前在就业、生活设施、公共服务、社会服务等方面未形成强劲的承接“磁力”。目前，企业经营地址的选择是企业自主权的重要方面，政府只能发布产业导向目录来调控新建企业的选择，对于现有企业不能下行政命令强行让其迁出或迁入。对于教育、医疗、文化等公共性资源，一方面，一些行政事业单位的功能是首都功能的配套功能，转移起来很难，特别是教育、医疗等机构，选址要考虑集聚效应、服务人口数量等因素。目前我省发展方式、发展质量、经济磁力，均有待量变和质变。

（三）从产业链条看，河北省承接企业多居于产业格局的低端“五高四低”行业

“五高四低”的行业特征，即能耗高、煤耗高、水耗高、外来就业人口占本行业比重高、外来就业人口占工业比重高、地均产出强度低、劳动生产率低、外来就业人口受教育程度低、区位商低。河北省在接北京疏解的非核心功能，较为被动地承接北京淘汰的产能，未能较好地承接疏解过程中，针对行业原有问题，边疏解边治理，完成升级换代，存在“重承接、轻治理”。迄今，落地河北省的高科技、高新产业集群，大多处于起步阶段，已落地企业主要是人口聚集程度高、专业化水平较低、不符合新时期首都战略定位的工业行业，如动物园批发、大红门批发等交易市场项目。已落地项目目前除投资拉动基础设施建设外，对承接地经济发展发挥的“造血”作用，在“本地化”方面，还有待于一定的时日的磨合。

四、关于非首都功能承载地重大政策支撑的对策建议

承接非首都功能疏解，离不开市场和社会的自发的力量，但仅凭这些力量还缺乏正面激励和内生动力的，必须依靠政府强有力的政策推动，通过制定约束性政策并加强监督落实，来确保非核心功能合理优化、积极向河北省疏解，并在承载地发挥良好作用。

（一）公共服务政策

加快推进社会保障、教育、医疗卫生等公共服务体系建设与北京接轨，五年内达到与北京市同等水平。全面实行灵活多样的居住证管理制度，对随功能疏解转出的北京户籍人口，继续保留北京户籍，维持原待遇不变，同时由中央财政给予搬迁或异地工作补贴；新进承载地的高端人才或特需人才，享受与北京同等待遇；承载地原居民优先在区域内安排就业，逐步提高公共服务水平，五年内达到北京同等待遇。

（二）人口人才政策

1.瞄准高端人才

人才类型、规模和地方产业结构、经济发展的需求相匹配，我省应注意结合城市定位，对城市特定业结构所需要的人才的吸引和挖掘，加强促进当地城市的产业特色和城市特征。在人才合作开发方面，加强高层次人才交流合作，如通过加强博士后两站和人才家园建设，为京津高层次人才来冀创新创业提供全方位服务；健全激励机制等措施（例如对引进人才实行“省级特聘专家”制度，省财政给予每人100万元的资助，提高在河北省工作的两院院士的生活补贴；国务院特贴专家月均津补贴标准从200元提高到400元），吸引京津冀区域高层次人才合理流动。(www.daowen.com)

2.职称评审去“死板化”

2016年7月，河北省又改革职称评审政策，对河北省引进的重点学科、重点工程、高新技术等方面急需紧缺高层次人才，及取得重大基础研究和前沿技术突破、解决重大工程技术难题，在经济和社会事业发展中做出突出贡献的专业技术人员，可不受学历、资历、任职资格和单位岗位结构比例限制。

（三）金融财税政策

1.出台引进总部经济激励政策

中央通过立法或者行政手段，促进驻京企业总部外迁承载地的基础上，在承载地新设立的总部企业，允许参与土地一级开发，并优先主导土地二级开发。在企业所得税和企业中高级管理人员的个人所得税，在一定期限内以奖励名义全额返还。

2.投资便利化政策

把承载建设作为全国最大的PPP项目，允许民间资本甚至境外资本参与土地一级开发和基础设施建设，探索多种土地收益分享模式。

3.贸易便利化政策

重点提升技术贸地易和服务贸易便利化水平，推进在该区域设立新三板交易市场，建立与国际接轨的知识产权保护、转让、交易规则。

4.金融便利化政策

允许境内外各类金融机构在该区域设立科技创业投资基金、科技风险投资基金等金融产品。积极推动实行融资租赁、利率市场化、人民币资本项目可兑换、跨境人民币业务创新、商业保理、境外发债等金融创新。

（四）科技创新政策

1.借鉴先进科技创新经验

重点研究15个国家级新区科技创新政策，学习京津自主创新示范区的科技政策。优先复制北京、天津自主创新示范区的政策。支持承载地在人才引进、创新平台建设等方面进行先行先试。积极探索知识产权入股分红激励、科技人员创新创业个人所得税减免、科研项目经费管理改革等政策突破。

2.建设科技型自由经济区

全面推进投资、贸易、金融和科技创新应用便利化，集成目前我国自贸区、国家级新区、自主创新示范区以及各种试验区、试点政策，特别是京津冀区域各类平台政策优先在承载地复制推广。

3.建立完善科技跨区域深度合作政策

北京是全国的科技创新中心，自身创新能力的带动辐射、科技产业高端化以及现代服务业高级化需要依托周边区域。一方面，北京新定位使之对区域的依赖性增强，其拥堵和环境优化需要更大的空间来化解；另一方面，北京市诸多非首都功能主动向我省疏解和消减，我省占据与北京建立跨区域科技深度合作的天时地利。

（五）医疗科教政策

1.完善公共服务协同推进组织网络

京津冀三地普遍建立起了涵盖省（市）、市、县三级的协同发展领导和办事机构，河北各地普遍由所辖区域的主要领导负责，当地党委和政府在各方面都给予了大力支持，并将公共服务领域的协同发展作为了一项重要工作积极推动。全省各地应与京津在基本公共服务领域的协作范围继续不断拓展，层次不断深入，继续探索更具典型意义的模式。

2.激励医疗卫生领域的创新协作

医疗卫生领域的协同主要体现在医疗机构之间的合作，创新探索了几种较为典型的合作模式：一是共建共管模式，即双方在资产所有权和经营权分离的基础上开展紧密合作；二是集团化管理模式，即我省医院加入到北京的医疗集团，合作内容更为直接和深入；三是优势专科引进模式，即省内医疗机构，借助北京医院的人员、技术和设备等优质资源，建立起在某区域内有一定优势的特色专科；四是建设分院或实施托管模式，即通过建设北京医疗机构分院或实施托管。今后要依托承载地的土地资源、体制灵活等优势，在协作模式上继续创新。

（六）文体、教育政策方面

1.激励文体协同有更大提升

在体育协同方面，北京-张家口已经成功联合申办2022年冬奥会，这给张家口乃至整个河北的体育事业发展带来了难得机遇。今后，在推进“环京津体育健身休闲圈”建设，完善体育基础设施，共享专业训练基地资源，联合举办高水平体育赛事等方面也有实质性进展，未来三地还将在协同拓展区域体育产业市场，促进体育用品制造业发展，全面提升冰雪产业，努力培育体育产业经济带和示范区等领域有所突破。

2.教育领域的协同要有实质性突破

在高等教育方面，自京津冀协同发展至今，河北省已有6所高校称为省部共建院校，新增了5所；另外全省11所骨干大学通过慕课课程与北京大学进行课程教学合作，较好的提高了教学质量；还不断强化与京津高校、科研院所、企业的科研合作和协同创新中心建设。毕业生直接进入企业就业，成为企业技能型人才高效稳定的培养基地。今后，在各级学校教育方面，继续探索建立分校、构建友好学校关系、集团化管理等合作模式；北京辖区内的学校特别是部委直属高校，应逐步增加在我省的招生名额；同时，借鉴北京市针对高校应往届毕业生推出的就业政策。

（七）交通、信息网络建设政策

以投资额大的基础设施为突破口和着力点，从政策方面，积极推进交通、信息网络的建设和完善。交通网络、信息网络，以便于物流、资金流、信息流因承接人口而将快速发展，进而又刺激更多人口到来。研究发现，人均道路面积每增加1%，房价将会上涨0.12-0.13%。道路基础设施建设能“资本化”到住房价格中，居民愿意为了获得更为便利的道路交通条件而支付更高的房价。一是提升市政设施承载力。行政事业功能疏解将带动北京周边形成高水平规划、高标准建设的特色城市，带动建立规模适度、设施齐全、功能区块分布合理的新型城镇，带动市政建设、市容环境、公共交通等城市功能完善和提升。

（八）生态环境政策

承接北京市疏解人口，给我省的资源承载体系带来巨大挑战。我省人均水资源长期低于全国人均水平，环境污染问题突出。2007—2011年间，我省能源承载力急剧下降，能源压力由0.02增至0.82，而能源支撑力由0.86下降到0.29。京津冀地区城市人口稠密，工程建设活跃，地质灾害、环境污染影响大，随互联网“大数据”时代来临，社会公众综合素质迅速提高，对环境信息透明度和管理程度要求更高。协同发展面对地区发展与环境矛盾，今后要加强优化产业结构，稳步提升高新技术在国民经济中所占比重，处理好经济发展和能源消耗、生态环境的关系。要对生态资源进行梳理，结合我省水资源、气象资源、地质资源、动植物资源的特点，对生态建设项目倾斜支持，扶持承载地完善河湖水系和生态廊道，规划建设国家级大型森林公园、湿地公园。

（作者：王凤丽，河北省社会科学研究院副研究员）