谢中起　臧红松　彭建交

京津冀交界地区指北京市、天津市和河北省相互交接的区域，这些区域作为京津冀整体的分割带，既是三地监管的边缘区，又是利益、政策、管理的矛盾区。交界地区的环境治理也因此面临着污染易发难查、行政管理体制碎片化、合作困难等难题，三地政府可以把解决这些难题作为京津冀生态环境治理一体化的突破口，这不仅能为京津冀宽领域、深层次的环保合作形成示范，更能为京津冀协同绿色发展提供有力保障。

一、京津冀交界地区分布情况和环境管理体制现状

（一）京津冀交界地区分布情况

京津冀交界地区指北京市、天津市和河北省三地行政区划上相邻的区域。由于北京市和天津市处于河北省的空间包围之中，所以京津冀交界地带围绕着北京市和天津市的内陆行政边界分布。如果以县为单位，那么京津冀交界地区涉及北京的通州区、密云区、房山区、怀柔区、延庆区、门头沟区、大兴区、顺义区、平谷区、昌平区，天津的蓟县、宝坻区、武清区、西青区、静海区、滨海新区、宁河区，张家口赤城县、怀来县和涿鹿县，保定市的涞水县和涿州市，承德市的丰宁满族自治县、滦平县、兴隆县，廊坊的所有县（区），唐山的玉田县、遵化市和市辖区，沧州的青县和黄骅市，共41个县（县级区和直辖市下辖区）。同时，京津冀地区还有一些跨行政区的飞地，例如，属于北京位于天津境内的清河农场、属于天津位于涉县的天铁冶金集团有限公司。

总体来看，京津冀三地的交界情况较为复杂。从地理角度来看，河北省交界地区数量最多，面积最大，该省不仅与京津地区相毗邻，还与山东、河南、山西、内蒙古以及辽宁五省相接壤，是北京和天津通向外界的必经之地；从社会角度来看，京津冀交界地区的经济发展水平、社会福利状况以及居民受教育程度、收入水平、生活水平等存在较大差异。而且，不同位置的交界地发展状况差别较大，廊坊地区的交界地大都寸土寸金，成为发展迅猛的“黄金地”，而张家口、承德等地区的交界地则有相当一部分沦为荒凉地、贫困带或污染源。

（二）交界地区环境管理体制现状

2014年夏，国务院成立了“京津冀协同发展领导小组”。在该机构领导下，2015年京津冀三省（市）环保部门建立了环境执法联动机制，成立了环境执法领导小组，下设办公室。领导小组和办公室定期会商，京津冀三地根据需要统一执法，政府间高端合作日益完善。交界地区的环境管理仍然是行政分割下的属地管理，交界地区间的政府部门合作机制仍不完善。由于在财权、事权、人事任免权等方面相互独立，导致该区域成为环境监管的盲区。另外，在行政分割的环境管理体制下，形成了交界地区相邻双方不同的利益体。

二、京津冀交界地区环境治理的难题

（一）京津冀交界地区环境问题易发难查

京津冀交界地区的自然地理位置和行政地理位置都比较特殊，容易产生生态破坏和污染企业聚集的问题，同时交界地区的污染企业隐蔽性强，环境检查和执法困难，这增加了京津冀交界地区环境治理的难度。

1.部分交界区域生态脆弱

承德市、张家口市与北京市交界的地区大部分属于北方农牧交错地带。北方农牧交错地带农区与牧区交错分布，年降水量变化大，生态环境比较脆弱。处在农牧交错地带的京冀交界地区比较突出的生态问题就是水土流失。这些地区如果不加大生态保护力度，很容易出现生态恶化的问题，而且一经破坏很难修复。这将削弱张承地区作为京津生态屏障的作用，进而影响整个京津冀地区的生态质量。

2.大部分交界区域易发污染

唐山、廊坊、保定、沧州等市与京津交界地区更容易产生环境污染问题。一方面，因为交界地区监察力度小，更容易生存，所以，很多污染企业都集中在这些地方，并且长时间排放污染物。另一方面，交界地区大部分属于行政区中心的边缘地区，地租、水电费用相对低，而且市中心限制高耗能、高污染企业的数量，所以很多污染企业选址在京津冀交界地区，交界地区环境状况也因此逐渐恶化。与天津交界的沧州青县地区的子牙新河由于非法倾倒工业盐酸曾遭到严重污染，周边农田甚至无法灌溉。

（二）京津冀交界地区环境合作难度较大

1.环境治理权难以对接

河北的区县和北京、天津的区县的行政级别不对等，房山区政府是厅级，而涞水县政府是处级，与行政级别差异相应的就是行政权力的差异，在环境治理方面，相比涞水县政府，房山区政府有更高的行政权力，两地政府的环境治理权难以对接。一方面，行政级别较低的一方的话语权相对较小，一些环境政策建议和利益诉求不能充分表达。另一方面，遇到一些治理能力受限的环境事务时，河北区县政府需要上级政府的批准，而北京区政府则可以直接审批。因此，两地在合作治理环境时会因此遇到一些障碍。

2.环境治理政策不协调

由于交界地区分属不同行政部门管辖，且经济发展程度、生态环境破坏状况和环境承载力不同，所以交界两边的环境治理政策也不同。这种政策的不协调可能会影响交界地区的环境治理效果，不利于合作治理局面的形成。对于大气污染，如果北京的区县在一定时期加大环境治理力度，采取严格的环境治理政策，而与北京相邻的河北的区县没有出台相应的政策和办法，那么，因为大气环境的流动性，北京各区县环境治理效果可能会受到河北地区的影响，而且一些北京的小污染企业可能会转移到环保相对宽松的河北省境内。

3.联合执法困难

京津冀交界地区在应对共同的环境污染问题时，主要是采用单独执法的方式，执法效果并不理想，尤其是不能解决游击排放的问题。只有联合执法才能形成执法合力，从两边向交界地区的污染问题共同施力，防止一些污染企业钻执法的漏洞。但是联合执法需要统一指挥、统一标准、统一措施。没有在执法标准、措施等方面进行有效沟通协调，交界双方的环境管理部门难以实现联合执法。而且，如果交界双方的环境管理部门的联合执法仅仅建立在临时性、非正式的关系基础上，缺乏应有的制度保障，联合执法就难以收到应有成效。

（三）交界地区基层环保部门环境执法效能较低

1.权力资源不足

我国环保部门实行的双重领导的体制，地方环保部门既受本级地方政府的统一领导，又要受上级环保部门的业务指导，这种双重领导是以“条块结合，以块为主”为特点，地方环保部门以地方政府管理为主。所以，基层环保部门的权威被一定程度的削弱，在实际执法过程中经常受到地方保护主义的限制，基层政府为了保护为当地带来巨大财政收入的高污染、高耗能企业，没有给予基层环保部门足够的执法权力，基层环保部门常常因为地方领导的干扰而不能对这些污染企业严格查处。(www.daowen.com)

2.人力、财力、物力资源不足

京津冀交界地区的基层环保部门存在着专业执法人员不足、环保经费不够、技术设备落后等问题。在环保队伍素质方面，基层环保部门工作人员缺少环保责任意识，环保工作的思路和方法落后，这大大降低了环保执法效率。在环保经费和技术设备方面，由于地方政府对生态环境保护不够重视，在环保方面经费投入不足，导致环保技术设备不能及时更新，环境监测技术落后，无法准确监测和处理生态环境数据，无法有效处理一些复杂的环境污染问题。

三、京津冀交界地区环境治理难题的解决对策

（一）构建京津冀交界地区融合性环境治理机制，实现无缝对接

1.推行区域管理，实现联合治理

京津冀交界地区可以通过建立统一的环境治理机构来实现交界地区的环境治理。联合治理领导小组负责制定交界地区的环境治理对策，统一指挥，解决联合执法的困难。首先，京津冀交界地区各区县环保执法力量要通过联合行动来解决跨界污染的问题。其次，京津冀三地政府要通过逐步统一京津冀地区的基本环境政策和排污收费标准为联合执法创造有利的条件。再次，要确保联合治理领导小组与各地环保部门的渠道沟通畅通。由专门的联络人员来接收和发送部门之间的信息，利用网络、传真、电话等途径加强各部门间的对话，并定期开展工作交流会，互相学习经验，提出问题和商讨对策。

2.建立边界地区环境信息共享机制

京津冀交界地区的政府及环境保护部门要逐步实现环境信息的交流共享，首先最需要共享的就是重大环境事项信息。重大环境事项包括一些交界地区环境突发事件、存在环境风险的重要项目的审批、地方重要的环境规划与决策等，这些涉及交界地区生态环境的重大事项需要交界地两边政府的共同决策，建立重大环境事项信息交换制度可以为交界区政府共同协商决策提供必要的信息保障。重大环境事项信息的交换应纳入交界两边政府的工作程序中，对于达到交界地区重大环境事项标准的信息应按程序传输给对方政府，对于隐瞒或歪曲真实环境信息的行为要严格追究部门主管的责任。

3.建立边界地区协商性问责制度

其一，实现交界地区环境绩效评估一体化。北京市、天津市和河北省政府可以共同协商规划，将河北与北京交界的区县、河北与天津交界的区县划分为一个完整的环境考评区，定期考评交界地区的环境质量。交界地区的政府应将环境考评结果作为年度环境规划和决策的参考依据，协同改进环境问题严重的领域，不断提高京津冀交界地区环境治理的水平。其二，明确环境问责的建议权和监督权。为避免环境治理中的地方保护主义，还要通过京津冀三地政府部门的协商，制订交界地区环境监管和环境问责制度，强化京津冀交界地区基层政府环境治理问责制度，赋予一方环保部门对另一方环保部门以及环境监管对象的监督权，对造成环境污染或环境监管不利的企业和部门提出问责建议。

（二）增强京津冀交界地区基层环保部门环境执法效力

京津冀交界地区的环境治理既需要增强横向的合作程度，又需要加大纵向的执法力度，尤其是解决交界地区基层环保部门执法效力不足的问题。

1.实行垂直管理与横向协调相结合的环境管理制度

监测监察机构垂直管理，有利于增强基层环境执法的独立性，同时还有利于解决省内跨县的环境问题。但是省以下环保机构垂直管理难以解决跨省的环境问题，所以还要加强省际的协调。同时基层地方政府也要加强与环保局的协调，地方环保工作需要垂直机构与地方政府的密切配合，所以既要明确交界地区基层地方政府和垂直环保机构的责任分工，又要规定一方协助另一方环保工作的法律义务。

2.增加交界地区基层环保部门环境执法资源

首先，要引进专业的技术人员，在基层环保部门招考公务员时要注重选拔专业素质强的人员，完善执法队伍的知识结构。京津冀环保执法人员可以通过挂职锻炼、技能竞赛等形式加强相互之间的学习交流，促进人才和技术的合理流动。其次，要增加对基层环保部门的经费投入，提高基层环保装备水平。跨界执法需要较高的执法成本，基层环保部门现有的资金和装备状况，难以应对复杂的环境问题。上级财政应增加对基层环保部门的倾斜力度，增加执法车辆和应急物资，引进先进监察设备，提高基层执法人员技术装备水平。

（三）提高京津冀交界地区环境治理中的公众参与度

解决京津冀交界地区环境治理难题，单靠地方政府间的合作是有限的。只有实现交界地区政府与公众的有效合作，有效地弥补政府的局限性，才能更好地应对问题的复杂性。

1.增强京津冀交界地区公众参与环境治理的有效性

交界地区环境污染具有一定隐蔽性和反复性，完全靠环境监察部门发现并查处是很难的，这就需要发挥当地公众的力量。首先，让公众充分参与环境问题决策的过程。要保证环境决策的可持续性，就要对公众透明和负责。交界地区地方政府应明确公众参与环境决策的程序。其次，发挥自媒体作用。现在微博、微信等新媒体凭借其传播速度快、简单方便的优势被社会广泛使用，京津冀交界地区的环保部门也可以利用官方微博、官方微信等平台让公众及时反映交界地区的环境问题，并宣传环保法规和知识。

2.支持京津冀交界地区民间环保组织的建立和交流

民间环保组织为交界地区居民参与环境治理创造了非官方的便利渠道。民间环保组织利用组织的优势促进交界地区环境状况的改善，对于难以应对的污染难题则通过与环保部门沟通协商和提建议的形式来处理。地方政府应鼓励京津冀交界地区民间环保组织的建立，适当降低民间环保组织的准入门槛，并且给予交界地区民间环保组织一定的资金支持，解决民间组织经费不足的问题，还可以向专业非政府环保机构购买服务。同时应加强交界地区民间环保组织的经验和技术交流，通过民间环保组织的联合来增强交界地区环境治理的力量，比如擅长法律维权的环保组织和具备专业环境监测技术的组织通过联合，实现优势互补，提高共同应对环境问题的能力。交界地区的公众应善于通过环保组织来反映污染问题、表达环境诉求、践行环保理念；在遇到环保知识的障碍时，可以向环保组织咨询，并通过参加环保组织的活动提高自身保护环境的能力。

（作者：谢中起，燕山大学文法学院教授、京津冀协同发展管理创新研究中心研究员；臧红松，燕山大学文法学院硕士；彭建交，燕山大学教授、MPA中心副主任）