蓝志勇

一、雄安“新城”战略的背景

在十九大顺利闭幕后再论雄安，有一些独特的意义。早在2014年2月26日，习近平总书记考察北京时提出了“建设和管理好北京”的要求，并将京津冀协同发展上升为重大国家战略。经过几年密集的“京津冀协同发展”的讨论，在“通州副都”紧锣密鼓的建设过程中，党中央、国务院在2017年4月1日，又公布了建设河北雄安的决定，在雄县、容城、安新三县划出200平方公里的一个新区，作为疏解北京非首都功能和人口转移承载地。

雄安建设，一方面给中国新型城镇化提供一个高技术和高品位的样板；另一方面，擎起位于中国北方京津冀区大城市圈的一个内陆支柱，推动京津冀的协同发展和繁荣，辐射中国的北方，形成雄居一隅的城市经济带。可以说，京津冀大三角的21.6万平方公里的土地，是中国北方的“定海神针。”它与珠三角、长三角、中部大城区鼎足而立，支撑着中华民族的伟大振兴，是中国梦的重要组成，也是解决新时期人民对美好城市生活向往需求矛盾的一个伟大实践。

二、“雄安”战略的形成

在河北建立新区的设想由习近平主席和党中央直接决策，由16位顶级专家组成的京津冀协同发展专家委员会对多个选址进行了实地考察调研，考虑交通、地质、水文、环境、建设成本等因素，最终确定选址雄安，报请中央审议。

新区位于京津保腹地，地处一马平川的华北平原，与北京、天津构成等边三角形，距北京天津各105公里。交通便捷、生态良好、多条河在区域内交汇、现有开发度低等特点。起步面积100平方公里，中期发展为200平方公里，远期控制面积为2000平方公里。

雄安“新城”，有顶层设计构想。中国工程院主席团名誉主席、京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪在访谈中提到，雄安与通州形成北京的两翼，成为破解京津冀发展不平衡的新的增长极，是打造世界级城市群的重要措施。雄安建设的目标是疏解北京非首都功能、优化区域空间布局、增强新区自我发展能力、紧跟世界发展潮流、培育和发展科技创新企业、吸纳和集聚创新要素资源、培养新动能，打造具有全国意义的新的创新引擎，建立全国城乡统筹发展的示范区。同时，新区坚持生态宜居、和谐共享的理念，以保护和修复白洋淀及其相关水系的生态环境为前提，提高水环境治理标准，优化水资源管理，提升华北平原的生态环境。

中央政治局常委、国务院副总理张高丽同志在2017年4月6日京津冀协同发展工作推进会议上表示，“要高标准高质量高水平编制新区规划，强化体制改革创新、加大政策支持力度，切实保护生态环境，研究大规模开发房地产，严禁违规建设，严控周边规划，严控入区产业，严控周边人口，严控周边房价，严加防范炒地炒房投机行为，为新区建设创造良好环境。”

河北省政府也成立了雄安新区筹备工作委员会，并在2017年7月14-16日启动了区城市设计国际咨询现场会议，国内外12家优质设计机构派出团队参加。

专家学者们对雄安的建设也纷纷建言。首都经贸大学副校长、中国区域科学协会会长杨开忠专门提到，雄安建设需要把握好几个关系：北京城市功能疏解承载地和首都功能拓展区的关系。要吸取国内外过去的经验——如国内名校在外地办分校不太成功的经验，日本筑波科学城、韩国科技中心等地的成功经验，整建制迁入一些核心公共机构，作为新区发展的中流砥柱。要注重新区的人才集聚和服务功能，实现人才驱动、教育驱动、创新驱动。注重人口、资源、环境、发展的关系。雄安新区位于九河末梢，拥有华北最大的淡水湖，但地处我国水资源最稀缺和世界极度缺水地区，必须坚持以水定发展、定人，控制规模在250万人左右，开发利用节水技术，建设节水型政府、企业、家庭和城镇，最有效提升水资源使用效率。注重交通与土地利用模式的互动，限制大都市圈长距离离通勤圈，避免日本东京通勤潮涨潮汐的上班族现象。

专家研究选址、中央的决策、国家部委和地方领导支持、全球规划智力参与，雄安建设的帷幕已经拉开。新城的建设，既激动人心也充满了挑战。在人才流通、技术创新、社会转型的时代，如何在原有制度基础上打造可持续发展、适应性强、不断与时俱进的新城是一个划时代的挑战。

三、雄安机遇与挑战(www.daowen.com)

雄安“新城”被定位为引领中国城乡发展现代新城示范区、产业升级和创新驱动的新经济带，生态环保的示范和破解京津冀协同发展瓶颈的举措。城市是一个多功能的综合体，生产功能、流通功能、科研功能、交通功能、教育功能、文化功能、居住功能、娱乐功能等一应俱全。雄安“新城”的建设一开始就将这些问题纳入思考，未雨绸缪搞规划、稳步前进建新城，是实现十九大不忘初心、牢记使命、造福于民、决胜小康的新时代目标的一项重大示范性工程，既直面挑战，也是重大机遇。中国特色的优势，需要经过所有人的努力，通过雄安建设进行强有力的表达。

首先，从区位布局和城市建设愿景来看，新城建设力求破局京津冀协同的瓶颈，推进中国北方城市带的协同发展和崛起。在中国历史上，绝大多数外来威胁都是从北方开始（除了鸦片战争），包括甲午战争和八国联军侵华。北方气候寒冷、培育了强悍的游牧民族。北方的气候不利于农作物的多季种植，在农业技术不发达、时有天灾的古代，一旦遭灾，便有边境的不宁。北方的良港，也是擅长海洋实力的西方国家窥视中华大地的通道。从另一方面说，中国北方有着广袤的土地、矿藏、水草、森林、湿地和其他资源，是中国的粮仓和呼吸的命脉。大大的渤海湾，有着诸多天然良港，是中国北方通向海洋世界的命脉。北方城市群或城市带的形成，犹如在广袤的北方大地置下了强大的堡垒和动力心脏，给北方中国带来安全稳定和繁荣富强。雄安“新城”是京津二城设置与华北内陆深处的第三个支撑点，是京津前沿的大后方。三足鼎立，成千年中华大地的磐石之势。另外，新城在开阔广袤之地用现代技术之力打造未来城市，可以是新技术、新理念、新思想的实验地和城市典范。立百年之范，探索未来之路，在技术使用和管理方式改革方面，都可以有无限的空间，或许这就是千年大计的意义，也是实现“伟大梦想”的“伟大事业”之一。

第二，新区建设的目的是破解京津冀协同发展的瓶颈。党的十九大报告专门提到要“实施区域协调发展战略，”以疏解北京非首都功能为牛鼻子，推动京津冀协同发展。为什么有这个瓶颈，什么是牛鼻子上的“鼻栓”——关键之处，其实是许多专家和政府工作人员都意识到的问题。京津冀作为中央层面的国家发展战略已经提出经年有余。北京十分积极，但期望中央大量拨款支持；河北很期望，努力承接北京非首都功能和迁移的工厂，但大量的新区建设的资金、人员安置资金、技术和政策，并没有能力自我解决；天津作为一个大城市，有自己的工业、税收、历史传承和天然良港，还有新建的滨海新区，可以自我运行，在协同发展中应该扮演的角色和应起的作用仍不明确。所以三地协同，雷声大，雨点小；努力推进，但没有解决大问题、宏观问题的设想和举措。雄安战略的成功，必须要突破原有行政壁垒，实现财税体制、城市建设、社会管理、产业结构、人才资源、公共服务、基础设施管理的一体化。具体措施强关系可以包括新区财税分成制度（特殊单位按单位功能补贴，去除区域差异）和预算支出一体化制度，弱关系包括中央领导和干预的区域谈判和协同发展合约的制定和监督执行。破解行政壁垒，是牢牢牵住“鼻栓”，拉动区域协同发展的关键。创新国家的建设、城市与区域和乡村共同发展的契机，深深地隐含在新区建设和京津冀协同发展的策略之中。

第三，雄安未来城市功能的定位，也需要有更加明晰的思考。这个问题，在北京副行政中心通州的建设过程中，也有反映。比如说，作为副行政中心，通州未来如何协助中央工作，为首都北京服务？什么是能够配合主城区内中央政府的工作的服务、支撑和政务体系、基础设施？与中央政府各部门如何互动？收入的差异、行政区划的壁垒、财税制度的壁垒、人才流通的壁垒、社会服务的壁垒（医疗、教育、社保、基础设施）、交通最后一公里的壁垒等许多问题，还没有完全进入议事日程。可以说，真正的破局，需要从这些方面展开。同样的道理，作为承载非首都功能的雄安，与首都的功能也需要配合。建立一座生活条件比北京好的城市，必然人流如织。如果没有永久产权，城市难有根基。更重要的是，雄安不应该只是一座新城。应该按设计思想成为推动周边协同发展的引擎。大城市圈和城市带的格局，与雄安的关系，也就因此而生。据此，雄安成功的标志，是成为区域发展的标杆和发展引擎。

第四，城市的核心优势是人口、资源、市场、技术和智慧的有效集聚。而集聚有效与否与城市基础设施、管理技术和这两大要素背后的资本和人才密切相关。要有效使用资本和资源，关键点在人才能力和智慧的有效发挥。雄安要真正破局，人才的有效集聚和作用的发挥就是关键中的关键。作为人口大国、在工业化后，大量农民进城是必然趋势，而在全国中小城市和城市交通网络全面形成之前，必然要有大城区的集聚阶段。因为这些地方是产生效率、创新和高收入的集聚地，也是创新的源泉。雄安的挑战和机遇，都在于它的城市再集聚功能。雄安要成为中国未来城市发展和建设的楷模，缓解北京在现有城市管理技术条件下难以承载的压力，有效汇聚人才、智慧、技术和资源，让他们得到好的使用和潜力的发挥，是真正破局的开始。

第五，新城区的生态环境和大气、水域治理也是具有挑战意义的。新城拔地而起，对原有生态环境必然造成压力。白洋淀水域虽然宽广，但吃水不深，生态能力不强，破坏也很严重。利用新城契机进行水域和生态治理，对水资源缺乏的现象提高危机意识，鼓励全民参与节约和高效用水，追求可持续发展，与联合国2030年的可持续发展目标也遥相呼应，是变不利为优势的契机。党的十九大明确提出“生态文明的建设功在千秋”，“要有牢固的社会主义生态文明观”。新区的建设，以高度环保和节水的技术作为引领城市化的基础，将会是开创可持续发展和社会主义生态文明的新城建设的楷模。

第六，雄安的建设，作为大型的、人为创建的新城，可以用最新的理念，最新的技术，来打造最新的基础设施和规划崭新的城市运行方式，并系统探索新治理、新行政区划、新服务、新生活和培养打造新公民的有效路径。这方面，国际大城区近几十年发展的一些经验，值得我们关注。

雄安“新城”的使命，是承接非首都功能、破局区域发展，引领变化。事实上，在迅速城市化的过程中，中国城市群格局也已经形成。截至2015年，中国已形成长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、关中城市群共11个国家级城市群，还有十几个正在建设中的区域性城市群。其中最核心的，有长三角、珠三角、京津冀，外加川渝和中部城市群。如何使这些城市群高效运行，相互配合，交相辉映，是中国城市化进程的真正挑战。雄安建设的意义，或许更多地在于其能够突破区域协同发展瓶颈方面的作为。

四、结论与思考

雄安建设，是为应对疏解北京发展压力而设计出来的一步破局之旅，但牵涉到的问题却是时代性的大问题，也与党的十九大远景规划中提到许多新时代的发展目标相契合。国外学者和管理者在面对城市发展的区域化和国际化挑战后，开始从人才的角度思考。科特金提出了人才使用区域化的问题，认为大城区的发展，对技术、资本、管理，尤其是人才需求，提出了更高层次的挑战。他们不但回应大城区的需要，是大城区发展的中流砥柱，也往往是引领城市发展的力量，影响到城市发展的格局和路径。城市经济成功的长久竞争力靠得不仅仅是地点和工业传承，也必须靠自己的软实力，靠它吸引、容留和使用人才的能力。在未来，从经济发展的角度来说，城市依然会兴起和衰败，而这些变化正取决于它就业大军的多元，他们所结成的联盟的创新力，城市成长的企业、大学、他们接受移民的灵活性和他们的领袖们如何培育这些创新力量的发展。从这个意义上来说，雄安破局的先手棋，或许还需从人才发展和使用的角度开始。它面临的不仅仅是已有定义的“新型城镇化”的问题，而是“新新”城镇化的问题。不仅是农民进城、外地人进城、小城市人进大城市、外国人进中国等问题，而是崭新的城市设计、营运、服务、治理、就业在颠覆性技术出现的新时代的全新的城市生活的建设与打造问题，是原有城市居民也没有碰到过的问题，需要更多的理性思考和有创意的努力。将雄安“新城”打造成一颗中国华北大地的璀璨明珠，破局城市群发展，是21世纪建设者们向世界文明展现智慧、引领未来发展的一次重要的契机。

（作者：蓝志勇，清华大学公共管理学院教授、北京市组织学习与城市治理创新研究中心主任）