李金龙　武俊伟

2015年，中央将地方政府协同治理较为成熟的京津冀上升为国家发展战略，并提出“构建京津冀协同发展体制机制”这一重要要求。目前，京津冀协同治理已现端倪，开始在交通、科技、人才、大气治理等方面进行协同，但仍属于低水平、低层次的协同。实际上，京津冀协同治理困境的最大问题在于缺乏有效的协同动力机制。因此，推进京津冀协同治理取得突破，亟须在学理层面总结、提炼、创新协同治理动力机制。

一、京津冀地方政府协同治理动力机制的建构

地方府际协同治理动力机制是指，在复杂的政府治理场域，从导向、激励、促进、阻碍四大机制的角度出发来观察地方府际协同治理主体主动性、积极性、自主性的态度与行为，并通过合理优化机制，使得横向地方政府间在责、权、利方面进行合理配置与动态平衡，进而实现自主性的协同治理，达到“无为而治”的协调发展局面。笔者在把握地方政府协同治理动力机制内涵、特征以及要素的基础之上，借鉴现有研究成果，构建了“京津冀地方府际协同治理动力机制模型”，尝试以模型的构建来直观展示京津冀地方政府协同治理动力机制的内在逻辑，实现对问题建构性的解读。

该模型将京津冀地方府际协同治理动力机制分为四种力，即引力、压力、推力以及阻力。三角形代表京津冀府际协同治理场域，即京津冀协同治理诸多要素的总括。梯形则分别表示京、津、冀地方政府行政辖区的治理场域，这种封闭的环境意味着地方保护主义或地方行政主义，是一种典型的行政分割。梯形内部的圆圈代表京、津、冀地方政府逐渐走向京津冀府际协同的过程，由虚线逐步演变为实线，进而达到三角形顶点，支撑起京津冀府际协同治理的场域，成为京津冀府际协同的主体。模型中三条外围双箭头线段代表京津冀地方政府间的沟通渠道，由图示可知，京津冀任何一地方政府与其他两地方政府都存在两条行政沟通的渠道。

图一　京津冀地方府际协同治理动力机制模型图

该模型直观展现了京津冀地方府际协同治理动力机制所涵盖的四种力场。一是引力，是指京津冀地方府际协同首要的内在驱动力。二是推力，主要指京津冀协同的环境，包括经济、政治、文化、社会、制度等。经济要素自由流动要突破行政区的界限，会对京津冀府际协同产生经济方面的推力。中央的法律、制度、政策等对京津冀协同有着导向作用，是一种制度性的推力。社会组织、企业的跨区发展亦会对京津冀府际协同产生推力。三是压力，主要是指行政系统内部对不采取实质性措施推进京津冀府际协同治理的地方政府所给予的行政或政治压力。对于京津冀地方政府官员，这种压力主要是官员晋升的压力。图中代表压力的三个小箭头不断缩小成为梯形的空间范围，迫使京津冀地方政府滑向协同治理场域，直至走向京津冀府际协同。四是阻力，阻力处于京津冀地方政府内部，是阻碍京津冀走向协同治理的一种消极性力场，图中，将阻力置于圆圈下方的平面，在京津冀地方政府走向协同治理的过程中，阻力的制约作用就会表现出来，阻力实质上是指地方保护主义以及地方政府间恶性竞争等。

二、京津冀地方政府协同治理动力机制运行中存在的问题

（一）引力有限：京津冀地方政府协同利益“一边倒”

京津冀地方府际协同治理的目的在于解决区域性公共问题，保证利益共享，实现善治。实践中，京津冀地方府际协同往往出现一方受益，多方受损的现象，即京津冀府际协同利益的单向度流动。长期以来，京津冀府际发展差异较大，北京在经济、科技、人才、资金等方面处于领先地位，天津次之，河北发展程度则相对低下。京津冀三地的产业形态可以明显反映其差异，北京的产业优势主要集中在科技和现代服务业，且均处于产业链的高端；而天津经济正在由以石化、钢铁等传统制造业向装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业过渡中，处于产业链的中端；而河北除个别地区外，在制造业和服务业中均处于产业链的低端，且优势产业中以高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多。在实际协同治理中，北京和天津往往借行政地位的优势，采取多种方式提升协同利益分享比重，而河北的利益难以得到有效保障。

（二）压力失衡：行政内部刚性压力较强，外在压力欠缺

京津冀地方府际协同治理的压力来源单一，行政系统内部刚性压力较为强大。北京、天津以行政地位的相对优势对河北形成一种横向间的行政压力，河北则被动承受横向间的行政压力。刚性过强的行政压力缺乏基本的包容性，给地方政府造成难以承受的压力，阻碍地方协同动力的合理构建。在京津冀地方府际协同中，京津冀官员很可能唯经济主义政绩考核马首是瞻而本能地倾向于发展本地经济，却不是关注京津冀府际协同问题。因此，地方官员全面考核压力的缺失导致京津冀府际协调治理动力的减弱。

外在的压力主要是来自辖区内民众对区域性公共物品的期望压力以及参与京津冀府际协同治理相关政策议程的压力。现阶段，京津冀三地来自民众的压力难以传导至京津冀地方政府内部，无法产生实质性的压力。所以，来自京津冀辖区民众跨区域基本公共物品的期望压力常常失效。

（三）推力不足：中央政策供给不充分，非政府组织发展滞后

现阶段，中央在京津冀协同治理方面的政策供给明显不足。从政策内容看，中央政府虽初步出台了京津冀发展规划纲要等文件，但政策文本缺乏足够的可操作性规定，更无针对性的指导意见。政策缺乏明显的导向作用，已有政策基本处于失效状态，对京津冀协同治理的推力作用极为有限。从政策形式看，中央政策多以领导讲话或行政命令形式下发，缺乏规范性与刚性约束力，无法维持政策的持久威力，难以发挥政策的推力效能。

非政府组织作为一种新生的外在推力，其作用不言而喻。但是，非政府组织的发展主要受制于公信力不足及其汲取资金的能力不强，其生存经费往往来源于单一且有限的社会捐赠，难以支撑其长期的活动开展。由于京津冀环首都区政治上的特殊性，政府对于非政府组织发展的态度较为谨慎，管理方式滞后。京津冀非政府组织发展不足，无法承担起“推力”的应有作用。

（四）阻力偏大：地方保护主义盛行，地方政府恶性竞争严重

地方保护主义是地方政府以地方利益为本位的一种行政现象，与国家、全局、长远等利益相悖。京津冀政府作为“理性经济人”，在府际协同中会自觉或不自觉地追求本地利益的最大化。一是政策上的地方保护。京津冀政府“在满足自身利益最大化的限度内理解和贯彻上级要求实施的制度规则”，破坏中央政策的协同性与完整性。二是具体行政行为的地方保护。京津冀政府在协同中防止自身利益受损，采取防御性措施和消极性行政行为，人为制造阻碍。三是经济上的保护主义。经济保护主义从根本上瓦解了京津冀府际协同治理的基础，延滞了京津冀府际协同治理进程。

京津冀为发展经济在产业方面展开激烈竞争，产业同构、项目雷同成为常态。据测算，“北京与天津相似性系数较高，达到0.85，产业同构现象仍然严重，在利高税高行业尤其如此，比如两市在汽车行业之间的竞争与重点建设仍没有缓解的趋势；天津与河北省相似性系数最高，达到0.9以上，产业同构化较为严重，而且仍有强化趋势”。

三、京津冀地方政府协同治理动力机制完善的路径选择(www.daowen.com)

（一）引力提升：培植平等的治理主体，构建共享的利益机制

1.培植平等的治理主体

提升京津冀府际协同治理的引力，首先需从协同理念、身份认同以及法律地位等方面构建京津冀协同治理主体的多维平等关系。一是植入京津冀协同治理主体平等合作与协商的理念。京津冀治理主体要明确三者是以合作与持续互动的过程来面对单一政府无法解决的公共问题。二是需要中央政府授权无差别的协同权力，以保证京津冀治理主体在身份认同与法律地位的平等。中央政府在授权的过程中，首先要保证协同权力在京津冀三地之间均等化分配。在处理问题时，不是传统的权力强势一方压制弱势一方。

2.构建共享的利益机制

地方政府短期逐利的行为或协同利益单向流动都不能使其获取或享受到长期的共同利益，因此要构建京津冀府际协同强大的引力，就必须建立京津冀共同的利益纽带，构建公平合理的利益分享机制，将京津冀政府维系在一个共同逐利、平等享受利益的空间中。首先，适度设置共享的利益程度，合理降低京津冀政府的利益期望。其次，以渐进性的利益共享为手段，逐步引导京津冀政府参与协同治理。京津冀府际协同不可能一蹴而就，可以先从当前京津冀紧迫的公共问题入手合作协同，如京津冀共同治理大气污染、交通拥堵等问题。在协同解决这类区域性公共问题的过程中，保证京津冀享受协同的部分利益，进而不断激发它们协同的动机。

（二）推力强质：营造良好的制度环境，充分发展非政府组织

1.营造良好的制度环境，提质协同治理的推力

首先，建立完善的京津冀府际协同治理领域的法律法规体系。应建立从中央到省、地市政府多层级的法律法规，完善相关法律制度环境，增强法律制度对京津冀府际协同治理的推力作用。其次，建立中央层级的京津冀府际协同治理统一管理与协调机构。现有京津冀府际协同治理协调指挥机构没有固定的办公场所、办公人员以及实质的行政权力，其作用难以发挥。京津冀协同治理需有实体的、专门的、统一的管理与协调机构对其进行组织化、制度化的管理与协调。

2.大力发展非政府组织

非政府组织在京津冀府际协同治理中可以发挥独特的“润滑剂”作用，是一种制度环境外重要的社会推力。促进非政府组织健康成长，一方面，要着力消除现有阻碍非政府组织成长的行政藩篱，为其提供良好的成长空间，要继续简化非政府组织设立、变更等行政审批程序，要适度、合理、有序放宽其活动空间，允许它们跨地方政府进行活动；另一方面，政府要重点培育部分枢纽型非政府组织，率先培育环境保护、交通治理方面的非政府组织，建立一些规模较大、影响范围较广的非政府组织，引导它们充当京津冀政府间沟通对话的民间渠道，成为行政系统内部沟通渠道的一种有益补充。

（三）压力优化：建设开放的有限政府，确立全面的政绩考评

1.构建开放性政府，以公民参与提升外在压力

京津冀府际协同治理有效压力的植入需不断完善传统官僚制，以构建开放性的政府，提升公民参与的外在压力。首先，京津冀政府要转变对民众参与的传统看法，认识到民众参与的积极意义。民众作为社会的重要力量，他们可以对政府协同行为进行有效监督，也可以对协同中的消极性行政行为产生一定的压力，促使政府积极作为。其次，京津冀政府要建立多种形式的民众参与渠道。如在府际协同中，京津冀可建立民众就某项政策进行投票、召开座谈会、民众代表咨询会等机制，还应借助微博、微信、论坛等社交工具实现社会合作治理。公民参与府际协同治理的最终目的在于“政府能够对各种参与活动做出积极的反馈，并形成良性循环”，进而保证京津冀府际协同的外在压力。

2.确立全面的政绩考核指标体系，维护必要的内在压力

其一，优化现有不合理的行政刚性压力。长期以来，维系京津冀府际协同治理动力机制的压力主要来源于行政系统内部刚性的行政压力。长期的行政刚性压力导致京津冀在协同治理中缺乏足够的张力，致使走向协同治理的反面。地方政府更倾向于被动地进行协同，消释了内在主动性协同的行为。因此，要适度减少行政刚性压力，增加制度化的多种压力。其二，在现有政绩考核指标基础上，补充考核区域协同治理绩效方面的指标，逐步完善政绩考评机制，以增加官员晋升的压力。京津冀官员作为京津冀府际协同治理的个体代表，其晋升的压力可以助推其积极的行政行为。

（四）阻力消除：打破“一亩三分地”思维定式，消除协同治理的阻力

首先，需要转变京津冀政府“大一统”的传统行政观念，植入协同合作的理念。在“大一统”思维的导向下，合作或协同被认为是将对方的行政区域进行兼并或吞并。京津冀政府应摒弃“大一统”的行政观念，同时植入协同治理的理念。要加强对京津冀官员进行协同治理主题方面的培训，消除他们对地方政府协同治理的思维偏见，增强其协同治理意识。还可定期组织官员参观政府协同治理的典型地区，从中学习其有益经验。

其次，京津冀政府需跳出“行政区”的思维障碍，放弃自我中心、盲目排外的行政倾向。“行政区”分割了地方政府的辖域，地方政府只在其所属辖区内施政，一般不会主动寻求政府间合作。这逐渐形成了行政壁垒，阻碍了京津冀府际协同治理进程。因此，要以具体领域的利益引导京津冀政府克服“行政区”思维障碍，走向协同治理。比如尝试以解决区域性公共问题为抓手，通过渐进性的协同与利益进行引导，使京津冀三地尝到协同治理的“甜头”，鼓励他们放弃地方保护主义，走出“行政区”思维障碍，进而减少京津冀府际协同治理的阻力。

（作者：李金龙，湖南大学法学院教授；武俊伟，湖南大学法学院硕士生）