方创琳

京津冀城市群是国家城市群和全球经济格局中战略地位最为重要的城市群，是国家人口高密度集聚区、国家城镇化主体区、内外资集中投资区、进出口贸易集中区和城镇化高速增长区，更是国家推动区域协调发展的重大战略，但京津冀城市群又是全国城市群中的严重缺水区、严重缺地区、严重污染区、高生态敏感区、高雾霾集聚区和高生态风险区。为解决这些问题，2015年4月30日中共中央政治局召开会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，其核心就是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，其重点突破口是推动京津冀交通一体化、生态环境保护一体化和产业升级转移一体化等。可见，从国家战略高度通过京津冀区域产业发展、基础设施建设、城乡协同发展、生态环境保护和基本公共服务等一体化发展，是推动京津冀城市群健康协同发展、建成世界级超大城市群的重要途径。

一、京津冀城市群的特殊战略地位与国家贡献

（一）京津冀城市群在国家的战略地位稳步提升，对国家经济发展的贡献率约占9%

2016年，京津冀城市群以其占全国1.91%的土地，承载了全国6.56%的人口、7.19%的城镇人口和7.57%的固定资产投资，吸引了占全国11.82%左右的外资，产出了占全国8.86%的GDP、4.23%的第一产业增加值、8.12%的第二产业增加值和10.87% 的第三产业增加值、8.79% 的社会消费品零售总额、12.85%的地方财政收入，对国家经济发展贡献仅次于长江三角洲城市群和长江中游城市群，在国家经济发展和京津冀协同发展中占据重要的战略地位。

（二）京津冀城市群在全国城市群中的战略地位稳步提升，对国家城市群的贡献率约占10%

1980-2016年，京津冀城市群在全国城市群中的战略地位稳步提升。具体表现为：京津冀城市群总人口占全国城市群人口的比重由1980年的5.40%上升到2016年的9.59%，GDP占全国城市群比重由11.65%略降为11.12%，实际利用外资占全国城市群的比重由1.14%提升到 13.02%，社会消费品零售总额占全国城市群比重由10.58%提升到10.77%，财政总收入占全国城市群比重由15.92%略降为15.67%，城乡居民储蓄年末余额占全国城市群比重由10.88%提升到13.56%。这体现出京津冀城市群在全国城市群中的地位稳步提升，经济外向度不断增大，经济结构不断向着高级化和国际化方向演进。

二、京津冀城市群一体化的核心内容

（一）推进京津冀城市群产业发展与布局一体化

在城市群内部形成有链有群型的产业体系，集中建设一批产业集聚区，形成合理分工、优势互补的区域发展新格局，把城市群建成为各城市风险共担、利益共沾的“经济共同体”、“利益共同体”和“命运共同体”，成为全球和国家先进制造业基地和现代服务业基地，为城市群作为全球经济重心重要承载地奠定基础。城市群内部各城市要根据各自的区域比较优势和制约因素，将自身置于更大范围的劳动地域分工中找准产业定位、功能定位和发展阶段定位，进而明确产业发展目标和发展方向，根据发展目标与方向大力发展特色经济和特色产业，延伸特色产业链，发展特色产业集群。只有这样，才能促进城市群内部生产要素的合理流动和资源的优化配置，才能持续提高城市群的产业竞争力和区域创新能力。

（二）推进京津冀城市群基础设施建设一体化

京津冀城市群基础设施建设一体化包括区际交通、通信、水利、能源等重大基础设施建设方面的互联互通与共建共享，这是实现产业一体化、市场一体化和城乡一体化的重要保障。推进京津冀城市群基础设施建设一体化，就是要坚持基础设施与城镇空间结构的协调发展，创造条件构筑满足城市群整体发展要求的基础设施网络体系，形成基础设施走廊，促进基础设施区域化，实现跨区域共建共管和共用共享，满足基础设施保障城市群国民经济和社会发展的先行需要。通过基础设施一体化建设，全面建立高速化、网络化、智能化的综合交通运输网络体系，可靠性、安全性、经济性强的电力生产与供应网络体系，数字化、宽带化、综合化的信息基础设施网络，以及完备的防洪、除涝、抗旱、供水水利基础设施网络，全面提高基础设施对城市群经济社会持续协调发展的保障程度。

（三）推进京津冀城市群城乡统筹与城乡建设一体化

京津冀城市群是一个由城市地区和农村地区共同组成的城乡统筹与互动发展区域，既包括城市的建设与发展，又包括广大乡村的建设与繁荣。因此，真正意义上的城市群是以若干个城市为中心，以广大乡村地区为基质的城乡一体化区域，城市群地区城市与乡村发展的成败决定着城市群建设的成败，任何一方的落后都直接影响着城市群的正常发育和健康发展。推行城乡统筹建设一体化的目的就在于建立一种新的发展平台与协调机制，淡化行政区划意识，强化城乡间经济技术联系，形成经济与市场高度一体化的发展态势，促进生产要素在城乡之间的合理流动，提高经济社会运行效率，协调城乡之间的发展关系，搭建科学合理的城镇发展构架和城乡一体化建设框架。

（四）推进京津冀城市群区域市场建设一体化

推行京津冀城市群市场建设的一体化，就是要坚持“市场主导、企业主体、政府协调、资源共享、市场共通、利益共享、整体规划、重点突破、逐步推进”的原则，消除条块分割的市场壁垒，按照产业及消费的区域性需求，构建多层级的区域市场网络，形成内外商品和生产要素无障碍自由流动的一体化市场机制，共同支持培育区域性批发市场、专业市场和生产要素市场，联合区内大型商贸企业，组建跨地区的集总销、总代理和展示、批发、零售为一体的综合商贸集团，推进商贸流通的一体化，加快建设现代化的物流体系。通过京津冀城市群统一市场建设，形成统一开放、功能齐全、竞争有序、繁荣活跃的区域性市场体系，统一市场准入和市场退出机制，实现城市间的相互开放。在协同的基础上，统一市场准入的条件和标准，消除条块分割的市场壁垒，确保公平的市场竞争环境和格局，最终建成京津冀市场共同体。

（五）推进京津冀城市群环境保护与生态建设一体化(www.daowen.com)

京津冀城市群作为一个典型的城乡复合生态系统，系统所涉及的大气污染、水污染和固体废弃物污染等跨行政区划的环境污染综合整治问题，无法由某一个城市独立完成，而是需要多个城市共同合作、协同作战，建立起环境污染综合治理联盟和环境保护战略联盟，做好跨流域污水综合治理、跨区域大气污染综合防治和区域性固体废弃物综合防治，合理布局大型污水处理设施、大型垃圾填埋设施等，实现对城市群内大气环境和水环境的同防同治。针对京津冀城市群跨行政界线的山地、高原、丘陵、平原、盆地、流域地区等自然地域单元的综合开发和生态建设，需要按照生态功能区划和主体功能分区要求，以城市群为空间尺度，推进区域性生态建设的一体化和景观生态结构的同构同建，实现共享一片蓝天、共饮一河清水、共享自然环境的生态共建共享目标。

（六）推进京津冀城市群社会发展与基本公共服务一体化

京津冀协同发展3年来，京津冀地区教育、医疗及社会保障等基本公共服务共建共享取得了显著的成绩与进展，实现了京津冀区域内社会保障卡一卡通，顺利开展了合作办学、学科共建和教师交流挂职机制，破除了京津冀交通人才培养基地的区域限制，成立了京津冀卫生职业教育协同发展联盟，联合成立京津冀协同发展联合创新中心。仅北京大学就与天津各企事业单位、高校、科研机构开展合作项目170余个，与河北各企事业单位、高校、科研机构开展合作项目160余个。医疗卫生协作方面开展了医师异地执业、医保结算、跨省托管试点，河北燕达医院已纳入北京市新农合定点医疗机构，北京已有约50家医疗机构与河北100余家三级医院开展了多种形式的合作。

三、加快推进京津冀城市群一体化发展的对策建议

（一）创新京津冀协同发展工作办公室的运行机制，提升其行政级别

为推动京津冀协同发展，各省市、各县市均成立了推进京津冀协同发展工作领导小组及办公室，基本上挂靠在各级发展和改革委员会，省级协同发展领导小组办公室主任由省市发改委副主任兼任，行政级别为厅级单位。地级市推进京津冀协同发展领导小组办公室挂靠在地级市发展和改革委员会，由市发改委副主任兼任，行政级别为副处级单位。考虑到京津冀协同发展将是一个长期的过程，短期内无法完成协同发展任务，即便是完成了协同发展，未来还要向京津冀一体化方向发展。因此，建议升格省市级协同发展工作办公室为副省级单位，至少由一个常委或副省长任专职协同办公室主任，赋予一定程度的事权和财权；升格地市级协同发展工作办公室的行政级别为副厅级单位，至少由一市委常委或副市长专职任协同办主任，全力推进京津冀协同发展工作，做到责任到人、任务到人、协同到位。在考核时应将协同发展作为考核指标和业绩的重要方面，激发协同发展的动力和张力。

（二）成立京津冀协同发展公共财政专业委员会，建立京津冀一体化的公共财政储备制度

公共财政是京津冀城市群协同发展的重要保障，公共财政支出有相当一部分用于城乡基础设施建设和公用事业的发展。就城乡一体、城市密集且联系紧密的京津冀地区来说，公共财政更是解决区域资源配置与空间布局的重要保证。建议在京津冀协同发展领导小组下设京津冀公共财政机制和公共财政专业委员会，至于京津冀地区共同财政来源，也可以借鉴欧盟的经验，首先对那些会引起利益分配矛盾的收入实现共享，如区域共建的交通网络收入可以按投入比例，将部分收入划归区域财源所有，避免因交通网收入利益而发生重复建设问题。同时也可对增值税收入进行适当提成或按本地GDP的一定比例上缴给京津冀协同发展领导小组统筹使用。与此同时，应建立京津冀地区共同财政支出的监督体系，各省市、各城市政府按比例上缴的共同财政运用情况和过程应确保有相对独立的财政监督机构进行监督。

（三）根治雾霾污染，推进环境保护一体化

区域性大气污染问题是京津冀协同发展面临的难题。尽管京津冀三地重点针对工矿企业、机动车尾气排放、城市集中供热、农村秸秆焚烧等建立了联防、联查、联合执法、联合监测、联合处置的“五联”机制，并取得了初步成效，但京津冀大气污染成因的复合性、地域关联性和气象关联性、污染源的不确定性和未知性加大了治污难度，需要付出较大的代价。以保定市为例，保定在一个采暖季就需要补助20亿元。为此，建议采取“电化”京津冀的做法，除在城市和工矿企业继续推行煤改电、煤改气、集中供热外，在广大农村大力推广电化采暖炉，一次性由政府投资，以后在运行过程中采取西电东送和优惠电价的做法保障农村电力供应。这是从根本上解决京津冀雾霾污染的有效途径。

（四）实行人地指标同步转移，构建自下而上的四级建设用地一体化统筹调剂体系

统筹协调好“人移指标”和“指标移人”关系，实行居民和农民自带建设用地指标同步转移，盘活农村建设用地。一是实行疏解居民自带建设用地指标同步转移。在常住人口由北京向外疏解过程中，实行居民带指标同步向外转移。将疏解到河北的转移人口，建议依据疏解的人口规模核算转移的建设用地指标，将同步转移的建设用地指标追加到承接地，作为承接地建设用地指标使用，缓解承接地建设用地指标短缺的现象。二是实行农村居民自带建设用地指标同步转移。农业转移人口市民化后，即农民进城落户购买到房子后，将等量面积的农村宅基地建设用地指标转移到城里，由城里统筹使用，改变目前进城农民在城里和农村同时拥有建设用地的不合理现状，同时逐步清退占用的农村宅基地，恢复为耕地，实现城乡建设用地增减挂钩的动态平衡，盘活农村建设用地。

（五）建立“点对点、园对园”的产业发展与布局一体化对接机制，培育一批特色微中心

为避免河北各县市在与北京、天津各区县和中央企业对接中出现的“无序竞争”现象，建议仿效国家对口支援的工作机制，提出通过“一对一”的精准对接与精准疏解，建设一批京津冀协同发展的“微中心”。根据京津冀地区各县市不同区域资源环境、产业基础、人文历史禀赋，因地制宜、突出特色、区别对待，分类施策，沿环京津地区铁路、高速交通干道重要节点，高起点规划、高标准建设一批精准对接、彰显特色、定位明确、设施完善、生态宜居的京津冀协同发展的“微中心”，人口规模在30万-50万人左右。包括综合性微中心和专业性微中心，集中实现北京非首都功能的精准疏解。比如，安新、容城、雄县、白沟新城环白洋淀区域建成京津冀协同发展的生态微中心，安国建成京津冀协同发展的中药微中心，高碑店建成首都食品安全供应与国际食品微中心，涿州建成首都高端产业转移科技成果转化微中心，等等。

（作者：方创琳，新疆大学教育部长江学者特聘教授、中国科学院特聘研究员）