方中雄　高兵

自2014年2月习近平总书记考察北京工作，全面阐述京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务以来，京津冀区域教育互动交往越来越密切。2015年4月，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》），这一年各种教育协同发展框架协议纷纷签订。2016年成为推动京津冀教育融合与创新的重要一年，教育协同发展机制逐渐确立。2017年4月，党中央、国务院宣布设立河北雄安新区，这对于发展以首都为核心的世界级城市群具有重要的推动作用。在京津冀协同发展战略下，配合非首都功能的疏解，北京教育在国家和区域发展大局中的“角色”越来越突出，“职责”越来越重要。区域基础教育作为基本公共服务的重要组成部分，必须明确自身功能定位，做到优化布局、精准服务，这样才能满足京津冀协同发展大战略的要求。

一、充分认识首都教育在区域协同发展中的地位和作用

（一）首都教育具有大局观念，承担国家责任

首都承担着服务全国、服务京津冀与服务北京相统一的国家责任。北京具有特殊的政治责任和得天独厚的资源优势，竭尽全力做好“四个服务”，为党政军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化的发展服务，为市民的工作和生活服务，这是中央赋予北京市的重大政治责任，也是由首都作为党政军首脑机关所在地这种特殊的地位所决定的。北京教育的国家责任，就是充分发挥北京在全国的引领、示范和辐射作用，力争将北京建设成为世界级教育中心、国际教育交往中心、高端人才培养中心、代表中国讲好中国故事的中华文明传播中心。同时，在京津冀协同发展战略下，京津冀三地共绘一张图、共下一盘棋，利用优质教育资源辐射、服务好周边地区，同时成就北京自身的内涵发展。

（二）首都教育坚持最高标准，担当首善作为

首都教育在全国始终坚持高起点、高质量的发展思路。中华人民共和国成立以来，实践说明，首都教育发展始终坚持用最高标准要求自己，为全国最优秀的人才提供最高水平的受教育条件，为全国各行各业和各地区发展提供所需要的高端人才，为全国教育发展提供先进经验。首都教育始终站在高起点，制订全国最高的奋斗目标，反映世界教育发展的潮流和趋势。未来北京力争拥有世界最先进的教育体系、最优质的教育质量、最强大的人才资源、最优秀的教师团队，这样才能在以首都为核心的世界级城市群建设中发挥基础支撑作用。

（三）首都教育坚持开放发展，强调协同意识

首都教育逐步明确多层次、多主体形成合力的发展思路，放眼世界、领先全国、带动京津冀区域共同发展。始终把教育放在经济社会发展总体格局中进行顶层设计，形成开放的理念、开放的态势、开放的格局，强化教育与周边地区、教育与其他领域的联动融合、开放共治。在京津冀协同发展战略下，首都教育将在更大范围、更深层次进行教育合作交流，促进资源有序流动、合理配置，引领推动京津冀教育快速发展。

二、重新审视首都基础教育在区域协同发展中的问题和需求

（一）中心城区承载大量人口和教育资源，规模亟待压缩

《纲要》提道：“到2020年北京市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区常住人口在2014年基础上每年降低2～3个百分点，争取到2020每年下降15个百分点左右。”目前中心城区（即城六区，下同）的常住人口和基础教育受教育人口总量仍在增长，在全市的占比基本没有下降。2015年全市常住人口2170.5万人，中心城区常住人口1282.8万人，约占全市常住人口的59.1%；全市基础教育受教育人口169.7万人，中心城区基础教育受教育人口99.4万人，约占全市基础教育受教育人口的58.6%。总体来看，中心城区承载大量人口和教育资源，整体规模亟待压缩。基础教育作为基本公共服务领域，其资源在中心城区过度聚集会增加该区域的人口吸引力，不利于达到人口疏解的目标。因此，创新周边地区公共服务，向中心城区以外适度疏解优质基础教育资源，提高并扩大中心城区外的基础教育服务质量和规模，提升中心城区外区域对迁入人口的吸引力成为必然选择。

（二）全市基础教育优质资源过度聚集，覆盖面亟须扩大

进入经济发展新常态后，2016年北京人均GDP达到17271美元，天津人均GDP达到17406美元，达到世界银行划定的富裕国家水平，河北人均GDP达到6454美元，达到世界银行划定的中等偏上国家水平，同时，在京津冀区域北京、天津聚集了大量的高收入群体，人民生活的富裕程度和社会阶层结构的复杂性决定了京津冀地区对优质教育的需求越来越迫切，教育面临着如何扩大优质教育资源空间布局的问题，以便让更多的人民群众享受到更好的教育。

数据表明，北京市中心城区无论从生均教育经费、生师比还是高级教师职称占比与其他十区比较都不具有明显优势。例如，按2014年的统计，生均教育经费投入最高、生师比最低、高级职称教师占比最高的都是山区，但是，中心城区（特别是东城区、西城区、海淀区）依然是大家公认的优质资源集中区，也是择校和学区房的热点区。这反映出在基本办学要素上，区域在整体提升教育质量的制度运行、过程管理和教学水平等方面仍有不小的差异与差距。总的来看，全市基础教育要继续推进和完善多种形式的优质教育资源覆盖方式，充分发挥每一个区的资源优势，通过合作弥补各自不足，扩大各自的优质资源覆盖面，实现各区的互利共赢。

（三）学龄人口总量快速增长，教育资源供给需妥善解决(www.daowen.com)

随着“全面放开二孩”生育政策的实施，未来京籍学龄人口的增长速度可能加快。按现有学位供给量估算，2016至2020年，小学学位需求将从86.8万个上升至102.4万个，普通初中学位需求将从26.8万个上升到37.8万个，按现有供给能力计算，至2020年学位缺口量将达到26.6万个（小学缺口约15.6万个，中学缺口约11.0万个）。预测显示，北京市未来5～15年，学前、小学、初中和高中将分阶段出现入学高峰，各学段将面临阶段性学位缺口压力。总的来看，北京市基础教育资源供给总量不足，人口流动和结构变化要求基础教育加强结构布局调整，统筹社会各方面资源共同满足教育需求的力度还需加强。

三、合理展望首都基础教育在区域协同发展中的变革趋势

“建首善自京师始”，北京特殊的城市地位对全国具有举足轻重的影响和示范作用。在新常态中，北京教育作为全国教育的领头羊，当务之急是要配合国家和城市战略定位对庞杂的教育功能做好“瘦身健体”，配合国家和城市战略定位，在教育规划中做好“减法”，以疏解非首都功能为突破口，合理有序疏解部分教育功能，调整教育的规模、层次、结构，推进北京教育的内涵发展。

（一）明晰各功能区教育发展定位：做好教育资源跨区域空间布局

北京作为特大城市，在京津冀教育协同发展战略下，需要高度关注基础教育服务需求供给模式的分化，既需要契合城市功能定位，又需要让人民群众有实际教育获得感。必须要配合区域功能定位，做好首都教育资源疏解方略，京津冀区域形成一体两翼新格局，北京城市副中心和河北雄安新区作为两翼，为拓展京津冀区域新模式带来巨大的发展空间。因此，需要我们进一步明确“北京中心城区”“北京城市副中心”“雄安新区”的教育功能定位，做好区域的融合发展和错位发展。从北京城市空间布局来看，“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构着力改变城市单中心、摊大饼的发展模式，其中“一主”指中心城区，即城六区；“一副”指北京城市副中心，为原通州新城。北京中心城区是“四个中心”和首都功能的集中承载地区，是疏解非首都功能的重点区域。中心城区的教育要保障和服务首都核心功能，严控教育增量，疏解教育存量，提高教育层次，提升办学水平，成为教育改革和创新的主要策源地，成为高精尖人才的聚集地。北京城市副中心是对接中心城区功能和人口疏解的示范区，是北京市级党政机关和行政事业单位的集中承载地区，也是中心城区优质教育资源的集中承载地。雄安新区建设突出七方面重点任务，即建设绿色智慧新城、打造优美生态环境、发展高端高新产业、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网、推进体制机制改革、扩大全方位对外开放。雄安新区在承接教育资源方面应密切结合新区发展需求，集中承接与新区产业发展和城市公共服务相契合的教育资源，在提供优质教育服务方面探索新的机制，实现与北京中心城区的错位发展。

（二）保障人民群众的基本学位需求：调控北京各区教育规模布局

从现阶段北京市基础教育阶段在校生分布情况来看，城六区提供了全市近60%的基础教育学位。从基础教育资源配置趋势来看（见表1），2014年疏解工作启动以来，中心城区基础教育资源、在校生总体规模仍在增加，依然有超过一半的学生和学校聚集在中心城区，特别是幼儿园和小学，用全市不足一半的学校承载了一半以上的学生，可见疏解工作并没有实质进展。未来北京应在各区教育资源规模布局上加大调控力度。加强其他十区基础教育资源建设工作，以优质教育资源增量引导学龄人口和常住人口由中心城六区向其他十区有序疏解。中心城区严格调控基础教育规模和资源总量，严格执行义务教育就近入学政策，通过名校办分校、集团化办学、集群办学等创新方式，将优质教育资源向其他十区扩散，在保障京籍适龄儿童就近入学的基础上，引导非京籍学生到其他十区就学。

表1　2014年、2016年北京市各级教育空间分布情况

数据来源：《北京市教育事业统计资料（2014-2015学年度、2016-2017学年度）》。

（三）满足人民群众的优质教育需求：合作扩大优质资源空间覆盖

北京要发挥区域辐射作用，带动周边地区教育质量提升。从京津冀区域师资质量和经费投入来看，地区存在更大的差距，北京基础教育各阶段生师比都比天津、河北低，专任教师中本科及以上学历占比具有明显优势，北京基础教育生均预算事业费是河北的4倍多，是天津的1倍多，区域间教育的巨大差距造成北京教育极具吸引力，进而导致人口集聚现象突出。在京津冀区域发展的大视角下，首都基础教育必须发挥带动作用，带动周边地区基础教育发展，探索区域教育优化发展的新模式，实现首都教育的内涵发展和质量提升。周边地区与北京的基础教育合作发展可以尝试两种模式。一种是海绵式合作，比较适用于经济发展水平一般的地区和教学质量一般的学校，即全面承接北京教育资源。另一种是淘金式合作，比较适用于经济发展水平较高的地区和教学质量较好的学校，即根据自身需求，寻找契合自身发展的资源要素，使双方在积极的互动中都有所借鉴和提升。

（四）满足人民群众多样的教育需求：联动调整区域教育结构布局

京津冀区域高中阶段教育资源具有明显的地区特征。北京地区普通高中学校数是中等职业学校的3倍多，普通高中校均规模580人左右，约为中等职业学校校均规模的2/5，生师比约为中等职业学校的1/2，这种小规模和低生师比在新中高考改革制度下更具优势，有利于推动实现选课选考教学。与北京具有明显不同的是河北地区中等职业学校数多于普通高中学校数，且校均规模低于普通高中，在开展中等职业教育方面更具优势。因此，京津冀区域可根据地区特点开展教育协同发展。京津冀区域教育的协同发展分为几个层次。其一是“疏解与承接”。疏解是北京当下的首要任务，目前北京市正在合理有序疏解部分教育功能，以教育资源布局优化服务保障首都核心功能。承接，就要确保承接地具有一定的公共服务能力，为疏解资源提供相应的生存和成长环境，打通本地区服务的“微循环”。其二是“互惠与共享”。多种方式搭建三地四方的协同创新载体，提升各级各类教育自主发展能力。例如，鼓励扶持在京中小学校通过一体化学校、合作办学、集团化学校、联盟学校、名校办分校等多种模式开展基础教育协同发展，在课程教学、文化建设、师资队伍等方面共建共享，推进优质基础教育资源向远郊区县和周边地区辐射。其三是“辐射与扶持”。《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出“教育资源已成为北京最珍贵的资源，人才优势已成为北京最突出的优势”“首都教育事业在现代化全局中肩负的历史使命愈发重要，在中国特色世界城市建设中的先导性、全局性、基础性作用日益突出”。

总之，要将北京教育放在京津冀区域的高度去谋划，将人民群众的多样化教育需求放在京津冀区域的范围去满足，打破在“一亩三分地”办教育的思维，让区域教育联动融通，实现地区教育特色化、精品化发展，通过区域教育资源整合，实现三地教育的多样化供给。

（作者：方中雄，北京教育科学研究院院长、研究员；高兵，北京教育科学研究院教育发展研究中心副研究员）