王振坡　员彦文　戴毓辰

一、引言

2018年11月中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确提出要以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。从建设以北京为核心的世界级城市群到以北京、天津为中心推动京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展，标志着北京、天津成为支撑京津冀城市群乃至环渤海地区发展的重要角色。

鉴于此，本文基于国际对比视角，分析世界典型湾区演化规律，探寻环渤海地区协同发展模式，在分析北京、天津的城市功能定位与发展优势的基础上，结合增长极、点轴开发、梯度转移、“中心-外围”等理论，提出以京津为城市群中心推动环渤海地区协同发展的战略选择与实施路径，为环渤海地区协同发展提供理论支撑。

二、透视环渤海地区发展：国际对比与模式探讨

（一）环渤海地区发展现状与国际对比

改革开放以来，环渤海地区作为我国经济地理的重要板块，因区位优势和传统产业特色明显、人口和经济规模庞大、资源禀赋和经济结构互补性强等发展潜力，在全国经济格局中具有重要地位。纵观环渤海地区发展历程，环渤海地区经济联合市长（专员）联席会（1986年）、“环渤海经济圈”（1992年）等会议和概念的提出，初步形成了以北京、天津及周边城市为核心的经济区域。在城镇化与工业化双轮驱动之下，天津与北京及周边城市间的关系日益紧密，以京津为中心的京津冀城市群，以及“环渤海综合经济圈”（2010年）逐渐形成，环渤海地区大多数城市进入合作发展阶段。随着京津冀协同发展战略以及《环渤海地区合作发展纲要》（2015年）落地实施，形成围绕京津冀城市群，辐射辽东半岛、山东半岛经济带，横向蔓延的环渤海地区协同发展格局。

在经济全球化时代，湾区经济已成为世界经济发展和区域经济发展的新模式。从北京、天津、沈阳等核心城市的形成到环渤海经济圈的崛起，再到京津冀城市群、辽东半岛和山东半岛经济带的快速发展，标志着环渤海地区具备打造大湾区的基础条件，同时也迈向了发展大湾区的阶段。对比分析环渤海地区和纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区及粤港澳大湾区的发展历程可见，一般经历了“单极城市—都市圈—城市群—湾区”的进程。相较于其他四大湾区而言，环渤海地区目前尚处于城市群发展阶段，如纽约湾区的五大城市群已形成相互连接的连绵带，东京湾区的港口城市群已形成鲜明的职能分工体系，而京津冀城市群与辽中南、山东半岛等城市群尚未形成协同发展的格局，区域内城市发展存在较大差异，城市体系不够完善，产业同质化、区域壁垒、交通“断头路”等问题依然突出。另一方面，典型湾区演化过程中均有对应的核心城市作为核心增长极引领整体区域发展，如粤港澳以广州、香港为中心，纽约大湾区以纽约、波士顿等城市为中心，东京大湾区则以东京及其周边的神奈川、琦玉、千叶县为中心，而北京、天津无疑是未来引领环渤海整体区域协同发展的增长极。

（二）环渤海地区发展模式探讨：京津双城驱动发展

湾区在经历“单极城市—都市圈—城市群—湾区”的发展过程中，其经济模式呈现出“临港经济”、“工业经济”、“服务经济”到“创新经济”的四阶段演进特征（图1）。相比之下，渤海地区协同程度远落后于四大湾区，尚处于以京津为核心集聚的“工业经济”阶段，未来环渤海地区要实现从城市群到大湾区的跨越，需以多中心城市群协同发展为方向，培育增长极，构筑要素配置畅通、产业结构互补、市场融合的网络格局。而北京、天津作为环渤海地区的中心城市，如何构建密切活跃的城市竞争与合作格局，将成为环渤海地区协同发展走向成熟的关键。

图1　湾区发展的四个阶段

资料来源：作者自绘。

1.京津增长极是环渤海地区发展的核心动力

增长极理论认为，区域经济发展主要依靠某方面具有比较优势的产业带动，在这一过程中，区域劳动生产率上升、土地集约度提高，比较优势产业逐渐从劳动密集型产业向技术、资本密集型产业转移，通过溢出效应带动周边区域发展。天津作为环渤海地区经济中心，地处环渤海港口群的核心位置，自古航运发达，具有雄厚的制造业基础，并形成了一定程度的产业集群，符合湾区发展过程中单极城市发展的必备条件和内生动力。但在经济上受到北京极化作用影响，尚未在实际经济合作与发展中发挥真正的“龙头”作用。北京作为环渤海地区的政治中心，是全国政治、文化、国际交流中心、科技创新中心的多功能都市，尽管区域主导地位显著，但其制造业等多业态发展不充分，产业链较短，辐射带动能力有限。培育京津两地作为环渤海地区的增长极，加强两地联系，优势互补，将进一步推进京津同城化发展。

2.环渤海地区应打造多中心网络结构发展模式

湾区经济的地理集中和产业集聚呈现出两种不同特征：单极金字塔结构和多中心网络结构。单极金字塔结构区域内资源要素高度集中，而多中心网络结构存在两个及以上经济地位接近但功能定位差异的核心城市，以科技研发、先进制造、现代服务等创新经济为主，产业链条辐射带动湾区内其他城市协同发展。环渤海地区拥有世界级城市和比较发达的产业体系，应打造以北京、天津为中心的多中心网络结构发展模式，相较于单一核心城市驱动在产业升级与分工合作上更占有优势，并能够为周边城市的产业转型提供更多原动力。当前，环渤海地区亟须破除体制机制障碍，增强京津两地间互联互通，带动周边城市根据资源禀赋与产业发展需求，参与到分工网络中。当京津冀城市群发展到一定程度后，可依托其溢出效应和扩散效应，带动辽中南地区、山东半岛、中原城市群及呼包鄂榆地区发展，带动环渤海地区协同发展。

三、京津双城的城市定位与发展优势

（一）京津城市定位

以城市群带动环渤海京津区发展需要明确北京和天津两个城市的功能定位。《京津冀协同发展规划纲要》已经明确给出了回答。北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，是“一核、双城、三轴、一核、四区、多节点”布局中的“一核”，居“双城”之首。天津是“双城”之一，要建设全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。《环渤海合作与发展纲要》则提出“北京、天津、河北、辽宁、山东是环渤海地区的核心区域”。“进一步优化北京、天津核心功能”。《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》又提出了“以北京、天津为中心”的概括，如何看待几个表述与京津城市定位的关系成为推动环渤海地区发展值得关注的问题。应当明确，《京津冀协同发展规划纲要》的定位是基本依据，其他表述都是从不同角度做出的界定，与之相一致。环渤海地区是东北、华北、山东三个区域的结合部，包括七省（区、市），需强调其中发挥引擎作用、居核心位置的五个省份与直辖市，并且在推进城镇一体化的过程中要凸显优化北京和天津的功能，强化其对环渤海地区合作发展的引领带动。在环渤海地区中，京津冀协同发展区又是这一地区合作发展的中心区，因此在说明以城市群发挥带动作用时，必须强调以北京、天津为城市群的中心。可见，后两个文件的表述是对京津冀协同发展条件下北京和天津两个城市功能定位的不同视角的展开，并不矛盾。

同时也必须看到，随着城市功能认识的展开，强调以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，使天津在环渤海地区的地位作用得以细化和明确，有利于在引领京津冀城市群和环渤海地区发展中发挥中心作用。从城市发展战略上看，国家对京津两城功能规划的思路是将京津打造为环渤海地区经济增长中的两极，即双中心发展战略。面向未来2020-2035年，天津城市定位应着眼于三点：一是打造北方城市群的中心城市，做好与北京城市功能相协调的天津城市空间结构规划，加快实现京津同城化；二是打造与北京有机衔接的天津都市圈，依托京津发展轴构建京津高新技术产业发展带，培育一批科技型、循环型、生态型先进制造产业增长极。利用港口、岸线资源优势将天津都市圈建设成我国北方对外开放的门户；三是打造承接北京科技配套技术转化基地和制造中心，将滨海新区建设成为我国北方高水平的现代制造业基地。

（二）京津双城发展优势

以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，进而辐射带动环渤海地区协同发展，来源于京津双城具有内在优势。

1.劳动力优势

人力资本外部性和技能互补性是城市发展的基础，也是现代经济增长的核心（陆铭，2017），能够集中反映城市人力资本状况的常用指标为“每十万人口拥有大专以上学历人口”。第六次人口普查数据显示，2010年北京该指标值为31499人，天津为17480人，均处在全国领先水平。从《中国劳动统计年鉴》公布的数据看，北京是全国劳动力平均受教育水平最高的地区，从业人员中大学本科及以上学历人数不断上升，且增长速度较快，大学本科以上学历从业人员比重已超过大专学历比重，未来环渤海地区可依托北京劳动力要素溢出，通过结构性调整与制度完善，助推经济发展。

2.产业优势

北京正在成为以第三产业为主导的“超一流城市”，2017年北京第三产业占比为80.7%，已具备现代服务业集群优势，其以科技服务业为主导与金融业、商务服务业等形成创新融合，促进科技金融、科技商务、科技咨询等新兴融合服务业态发展。天津工业基础雄厚，从总体上看，第二产业区位熵始终大于等于1，意味着天津市第二产业专业化程度较高，具有比较优势。其中，2017年规模以上工业战略性新兴产业增加值增长3.9%、高技术产业增加值增长10.4%，随着“一基地三区”定位的落地实施，未来天津高技术制造业、智能制造等将成为推动经济发展的主要力量。环渤海地区可依托北京高端服务业及人才优势、天津先进制造业技术溢出红利等不断优化产业结构。

3.科技优势(www.daowen.com)

京津两地科技力量较为雄厚，有较强的科研开发和转化生产力能力。北京是重要的知识、技术创新源，高校和科研院所众多，所从事的科研门类齐全，近几年研发投入增长较快，所取得的科研成果数量位居全国前列，2016年城市创新力指数报告中，北京创新力排名位列全国第一。天津是产业创新和有效承接北京研究成果的转化基地，先进制造业创新能力表现出局部发展优势，技术市场合同交易额占比22.91%，滨海-中关村科技园呈现集聚发展态势，随着各项政策措施的深入推进，京津协同创新取得显著成效。未来将进一步辐射带动周边地区创新发展，提高环渤海地区创新效率。

4.港口优势

在我国排名前十的港口中，环渤海地区港口占60%，其中，除天津港排名第三，其他港口均位列后五名。天津港在环渤海地区拥有独特的区位优势。其地处京津城市带和环渤海经济圈的交汇点上，对内是首都北京的海上门户，也是环渤海中与华北、西北等内陆地区距离最短的港口，对外是连接东北亚与中西亚的纽带，综合运输成本低、经济腹地广阔、发展潜力巨大。随着我国经济由南向北的梯次发展，天津港在环渤海地区的地位和作用日益突出。

四、以京津为城市群中心推动环渤海地区协同发展：总体思路与实施路径

基于其现实基础和发展实力，环渤海地区未来有望打造成一个融合现代科技创新和先进制造业于一体的综合湾区。下一步可以考虑设立以北京、天津为中心城市的环渤海大湾区，以最大程度凝聚地区发展合力，与粤港澳大湾区、长江三角洲共同实现由南到北、南北互济的国内全方位湾区经济集群布局。环渤海地区发展事关区域协调发展大局，要塑造要素有序自由流动、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局和新机制。立足环渤海地区发展实际，结合竞争合作、空间分工等理论，从政府合作、交通联系、产业协同、市场建设以及生态保护五方面给出环渤海地区协同发展路径（图2）。

图2　以京津为城市群中心推动环渤海地区协同发展的总体思路

资料来源：作者自绘。

（一）政府合作：推进京津都市圈建设，提升环渤海地区竞争力

区域协同发展能够依托强大的中心城市、合理的功能分工以及密切的经济联系，推动要素优化配置，产生更大的分工收益和规模效益。然而当前环渤海地区协同发展的主要障碍之一，在于政府竞争和市场分割的制度背景。因而，从破解京津市场一体化障碍出发，推进北京、天津都市圈建设，进而立足周边省（区、市）比较优势，推动整体地区间的交流合作，力图在环渤海地区内形成密切的经济联系和合理的功能分工。第一，着力破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，推进京津基础设施、产业发展、市场体系、公共服务等一体化发展。第二，加强京津双城与都市圈成员城市的产业联动和区域合作，推进“环渤海地区经济联合市长（专员）联席会”等政府合作平台建设。

（二）交通联系：加强区域间交通联系度，构建环渤海城市网络体系

区域空间分工的前提和区域空间结构优势的发挥依赖于地区之间高效畅通的生产要素流动。因此，在破解市场一体化的体制机制障碍基础上，加快跨区域重大基础设施建设，打造以高速交通为核心的便捷交通网络，成为京津冀城市群带动环渤海地区的首要选择。第一，以京津为中心、以高效交通为基础，加强京津冀13个地级市的交通基础建设。第二，加强天津与环渤海其他港口的协作与整合，逐步畅通港口城市后方铁路通道及集疏运体系，构建连接内陆、海铁联运的国际交通走廊。第三，完善天津至全国乃至世界中心城市航线，结合天津港和空港优势，打造综合交通枢纽。

（三）产业协同：打造京津双核增长极，推进环渤海地区产业转型升级

经济增长极理论表明，经济增长极类似于受力场中的“推进型”主体，能够通过极化效应和扩散效应，诱导其他经济主体创新和增长（Perroux，1970）。环渤海地区处于新旧动能转换、区域合作深化的关键时期，产业发展处于价值链中低端、产业集聚度关联度不强等问题使得环渤海地区发展亟须新动能的支撑。因此，第一，努力实现产业跨区域顺利衔接是产业转移的关键，北京、天津需加强与周边地区联系，完善分工协作机制，引导各地方发挥比较优势，开展区域合作。第二，推动天津滨海新区、北京副中心等基础设施互联互通，加快京津产业园合作共建，实现北京科技成果在天津的转化，实现以创新引领转型发展。第三，疏解北京非首都功能，向河北、辽宁的大中小城市倾斜投入基础设施与公共服务资源，实现城市之间公共服务资源的相对平衡。

（四）市场建设：打造京津人才发展软环境，优化环渤海营商环境

随着区域经济发展模式从要素驱动、投资驱动进入创新驱动阶段，地方品质的改善成为推动区域发展的关键。近年来，我国南北差距逐渐拉大，环渤海地区正面临经济增长内生力不足、资源枯竭、寻租现象严重、人才流失等问题。破解这些问题的根本途径在于营商环境的进一步优化，进一步激发市场主体活力和社会创造潜力，提高城市综合竞争力，为实现高质量发展打下坚实基础。第一，天津应依托港口优势，打造良好国际化营商环境。第二，京津两地可在投资和产业分工转移中，试行一定的“税收分成”和区域GDP增减机制办法，给予资本和产业转出地区适当补偿。第三，天津需不断提升地方品质，推进基本公共服务均等化，完善人才引进机制和管理机制，营造人才健康成长和脱颖而出的人才软环境。

（五）生态保护：构建环渤海地区环境规划体系，发展区域循环经济

随着经济增长引发的环境问题日益凸显，我国对生态环境的重视也不断增强，经济与生态环境实现和谐共赢是区域可持续发展的有力保障，因此，在环渤海协同发展过程中应加强生态环境保护监督，在政府层面外引入专家学者进行规划，充分考虑各方利益，改善环渤海地区生态环境承载力。第一，以治理北京“大城市病”为切入点，推进城市修补和生态修复，完善分散集团式空间布局，严格控制北京城市规模，减缓城市热岛效应与有害颗粒物扩散。第二，北京、天津应积极引导环渤海各城市间生态环境保护合作，探索跨地区之间实行“生态补偿”办法。

参考文献

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（作者：王振坡，天津城建大学经济与管理学院教授；员彦文、戴毓辰，天津城建大学经济与管理学院研究生）