土地财政是我国国民经济、财政体制与土地等相关制度发展到一定阶段的必然结果。现阶段我国地方政府以地生财的行为选择为当地政府增强了可支配财力，从而带动了诸如房地产等相关行业的投资增长，推动了我国城镇化的进程，拉动了地方经济的迅速发展。但是近几年来，我国地方财政对土地收入的依赖越发严重，尤其是对于土地出让金这种一次性收入的依赖程度已不容忽视，土地财政收入已呈现总量过多、结构失衡等现象。

我国经济的“新常态”有3个重要特征：一是经济增速将滑入中高速区间； 二是经济结构将发生深刻调整；三是经济增长机制和引擎将出现转换。而从增速、结构、驱动力等核心要素的角度来分析，我们同样能够预判未来 5～10 年土地财政运行中将出现的一些新常态特征。土地财政面临的新形势研判如下。

特征一：建设用地上游供应来源将出现区域差异

（1）第一，一二线城市将逐步完成土地供应由增量拓展向存量更新的转变。首先，从国家统筹角度来看，国土资源部为了逐步调整以往我国城市普遍存在的“摊大饼”式发展路径，提高土地集约利用的效率，提出了刚性约束新增建设用地的指导思路，并将重点针对500万人口以上的大城市的新增建设用地规模实施严格的控制管制。其次，从城镇化发展的阶段来看，一二线城市的城镇化率已普遍超过70%，进入城镇化发展的中后期，城市中农业用地占比已很低，未来城市发展所需的新增建设用地已较难通过征收农地增量拓展的方式来全部满足。基于上述两点，未来一二线城市后续发展所需的土地供应将更多的通过对存量建设用地的更新来实现。

第二，三四线城市通过增量拓展增加建设用地供应的力度将加大。国家提出新型城镇化发展规划的重点在于中小城市的发展，目前广大三四线城市的城镇化率水平仍相对较低，普遍在55%以下，未来城市的加速发展所需的建设用地很大程度上仍需通过征用农地增量拓展的方式来解决。随着新型城镇化实施的深入，为在未来 5 年内完成 1 亿农民进城的总体发展目标，三四线城市以增量拓展增加建设用地供应的力度将逐步加大。

第三，集体建设用地的入市将会给国有建设用地市场带来冲击。截至 2017年底，全国集体经营性建设用地面积近68670平方千米，占建设用地总量的17.34%左右。随着其入市试点的开展，未来与国有建设用地的“同权、同价”交易，将首先对非居住用途的国有建设用地市场带来巨大冲击。同时，随着新型城镇化进程的深入，农民进城后带来的“农村空心化”将会带来大量宅基地的闲置。由此，如进一步对农民宅基地的流转方式进行深入探索，将会对占比更高的居住类国有建设用地市场带来冲击。

（2）特征二：土地下游商品房市场发展趋势的城市间分化将加大

在一二线城市中，供不应求态势将持续，房价将继续攀升。从需求角度看，大城市由于在经济发展、就业机会、公共福利、教育医疗配套等方面的公共资源优势而使其拥有吸引外来人口进入的动因，进而使得房地产市场需求具有持续增长的来源，而高收入人群的聚集也形成了较强的购买力支撑。再从供应的角度看，随着城市的发展逐步进入成熟阶段、增量可建设用地资源的日渐稀缺也导致土地一级供应量的相对不足，整体市场供不应求也使得房价拥有继续上涨的动力。同时，由于其土地资源在全国范围内的稀缺性，导致在出让阶段容易在开发商的激烈竞争下形成包含非理性因素的高溢价，再通过成本推动型的涨价路径，带动房价的加速上涨。

在三四线城市中，将维持供略大于求的格局，房价将稳中趋降。从需求角度看，中小城市由于在公共资源方面的劣势，而往往出现人口外流的现象，进而使得当地的房地产市场呈现需求不足的格局。虽然新型城镇化的实施将带来大量来自进城农民的居住、生活需求，然而由于收入水平的限制，较难形成强大的购买力支撑。再从供应角度看，上一轮的房地产投资发展给诸多三四线城市留下了大规模的空置商品房，在存量仍待去化的基础上，新型城镇化势必将带来下一轮的房地产投资热潮，将可能进一步加剧供过于求的矛盾。在这样的市场环境下，三四线城市的房价将维持在稳中有降的通道中。 (www.daowen.com)

（3）特征三：地方政府对土地财政的依赖度增减不一

一方面，一二线城市对土地财政的依赖度将进一步降低。目前，大城市的经济与产业发展水平较高，税收收入占地方财政收入的比重较大，地方政府对土地财政的依赖度相对较低，以土地出让收入占地方财政总收入的比重来衡量的土地财政依赖度普遍不到 20%。未来，随着经济结构的转型，存量房产税的全面开征，地方政府直接发债的全面推广，一二线城市政府的财政收入来源与融资渠道都将更为丰富，地方经济发展对于土地财政的依赖度将进一步降低。

另一方面，三四线城市对土地财政仍将维持较高的依赖度。中小城市由于经济和产业发展水平低，税收收入来源有限，土地出让收入占地方财政收入的比重较高，以土地出让收入占地方财政总收入的比重来衡量的土地财政依赖度普遍超过30%。未来，新型城镇化的实施将使得城市基础设施的投资支出大幅增加，而中小城市在地方债发行中的竞争力较弱，由此其地方财政缺口将面临进一步扩大的威胁。在短期内，三四线城市通过经济结构转型和升级来提升财政实力的难度较大，由此土地财政仍将在地方经济的发展中扮演重要的角色。

（4）特征四：土地增值收益的分配格局将发生深刻调整

农民集体在土地增值收益分配中的地位将持续提升。目前对农村集体用地的流转改革主要集中在3个方向上：一是征地范围不变，提高征地补偿标准；二是征地范围不变，让农民参与“农转非”后的土地增值收益分成；三是缩小征地范围，由农民自主流转土地。而无论采用哪种方式，在客观上都将提高农民集体在土地增值收益分配中所占的比重。

广大三四线城市政府土地纯收益将持续减少，土地储备风险加大。农民集体征地补偿额的大幅提高以及土地出让市场持续低迷带来的底价成交，将从国有建设用地的来源和用地需求两端持续挤压政府原来通过垄断建设用地供应所获得的土地收益空间。而由于三四线城市商品房市场持续低迷导致的土地流拍现象，也预示着中小城市政府未来独自开展土地储备所面临的风险正在逐步加大。

通过本书实证分析，土地财政到2030年前可持续，但是近两年，房地产市场遇冷，地方政府的土地财政有不可持续的趋势。当前，我们要做的是针对不合理土地财政收入结构做必要改革，适当提高土地相关税收的比重，使以土地出让金为主的土地财政转变为税收型土地财政。

另外，土地财政问题的解决还有赖于其他相关制度的完善：优化土地财政收入结构；重新定位房地产业发展路径；重构财政分权体系；完善土地供应管理；加强保障性住房建设；引入城市规模增长管理（UGB）方式；实施乡村振兴战略计划等。事实上，地方政府土地财政的治理是一个复杂庞大、循序推进的过程，不可能寻求捷径。但是笔者相信，通过财税制度的改革以及相关制度措施的协调配合，土地财政健康有序发展，实现地方经济可持续发展是指日可待的。