在继续推动农业人口转移进城、降低乡村人口占比的同时，注重解决农村人口和农业劳动力的老龄化问题，引导部分农民工返乡，来自农村的大学生回乡，在城市长大的科技人员下乡，到农村去创业。高起点发展现代农业、乡村休闲旅游养老等产业。现实生活中，要真正坚持农民主体地位原则，必须对现阶段我国农民的界定有一个清醒的认识。长期以来，我国农民主要是指户口登记中农业户口的成年人。农民是从“身份”对一个人的判定。随着大量农业劳动力转移到城镇就业，人户分离现象越来越普遍。用农业户口作为农民认定的标准，越来越不适宜。然而直到今天，人们仍然习惯将从农村转移到城镇非农产业的从业人员称之为农民工，即使在城镇出生成长的仍然保留农业户口的城镇产业工人称之为新生代农民工。未来农民主要包括两方面内涵：一是农业的从业人员，二是农村居住的人。随着我国户籍制度改革的深化和城乡融合发展的推进，农民认定将彻底与户口脱钩。

政府目前的户籍政策是“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。大城市及特大城市的地方政府担心市民化会导致的人口膨、住房紧张、交通堵塞、教育和医疗资源紧缺等“城市病”，因此在政策制定上更倾向于维护本地居民的利益，对农业转移人口市民化持排斥和抑制态度，地方政府参与市民化进程的动力不足。从农业人口的角度上分析，大城市乃至特大城市在经济发展程度、就业机会、公共服务、基础设施等方面具有吸引力，而建制镇和中小城市虽然进入门槛低，但经济发展水平有限，缺乏产业集群和就业机会，吸纳农村劳动力的能力不强。此外，农村土地承担着部分社会保障功能，土地政策的不确定性降低了部分农业劳动力落户城镇的意愿。

进一步深化户籍制度改革。户籍制度实质上是一种利益分配机制，影响每个公民的政治、经济、文化权利。自1958年《中华人民共和国户口登记条例》实施以来，户籍制度不再有禁锢人口、阻止人口城乡迁移的功能，但是户籍制度背后附带的经济利益仍然存在。如今，国家政策鼓励农村人口向城市流动，鼓励农民进入非农产业，中小城镇已放幵了农村转移人口落户的限制，但是只有正确处理户籍制度背后附带的经济利益和社会福利后，户籍制度才能取得实质性进展。

由于户籍改革成本存在地区差异，地方无法独自推进户籍制度改革。户籍的价值与地区发展密切相关，城市经济发达，户籍价值高，发达地区的户籍改革成本就大，涉及成本，涉及财权，涉及成本分摊机制。户籍制度改革是利益的再分配，农民在城市的政治地位、谈判能力远远不足以推动制度变迁，地方政府也没有动力进行制度改革，客观上需要中央政府基于公平公正的原则进行全面主导和顶层设计。中央政府应确定户籍制度推进的时间表，建立各部委协调机制，做出全局性统筹部署，推进与户籍制度相关的配套改革。

目前全国开始推行居住证制度。但居住证制度仍有很多问题，包括配套措施滞后、某些权利流于空泛、居住证持有者真正享有的权利不多等问题。特大城市和超大城市实行的积分入户制度开拓了流动人口取得户籍的渠道，但往往指标过少、条件过高，其本质仍是“选择性”的，而非“普惠性”，成为大城市谋取资金、人才等稀缺资源的自利性工具。

户籍制度改革应全国同步推进，兼顾地区差异。基本公共服务和福利均等化的改革思路和方案必须在所有城市同时落实，要打破现有的城镇区域分割，以城市的实际负担能力为依据推进。要推动大城市和特大城市成为改革的重点对象，同步协调推进户籍制度在大城市的改革，建立改革联动机制。大城市的发展在得到了国家层面的优惠政策后，应该在户籍制度改革方面承担更大的义务。

户籍制度改革构建强制性约束和激励机制。户籍制度是经济社会利益在城乡、地区、不同阶层和群体之间再分配，改革必然受到既得利益者的反对，改革阻力大。必须从中央层面建立强制性的约束机制，并对改革取得明显成效的地方政府和官员给予足够的激励。 (www.daowen.com)

新型城镇化的基本动力则在于各种生产要素的自由流动，为此必须要逐步破除以户籍制度为核心的城乡二元分割制度。建国初期，户籍制度设立的初衷是集中力量发展工业，然而随着市场经济的不断完善，这种制度却成了人才、资本、技术等生产要素流动的障碍。更为严重的是，在等级制的城市管理体制下，与民生密切相关的住房、养老、医疗保险保险、子女教育等基本公共服务均附着于城市户籍之上，进而造成了中国特有的“城市就业、农村消费”的“半城镇化”现象。这种现象不仅造成城镇化带来的巨大消费潜力无法释放，而且有违社会公平正义的基本理念。因此，要推动新型城镇化顺利发展，必须改革户籍制度，才能在此基础上，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

改革户籍制度的首要问题，是要实现城镇农民工的市民化，即在满足一定条件的基础上，给予进城务工人员户籍上的认可与接纳。在具体操作上，要根据不同规模城镇资源环境和公共服务的承载能力分类推进。从国家近年来关于户籍制度改革的趋向看，中小城市、小城镇特别是县城和中心镇要逐步降低落户条件。而对于北京、上海等大城市，美国、日本城镇化的经验表明，可以通过发展卫星城，构筑发达的公共交通体系等，有效破解城市居民利益结构和生产效率的矛盾。

实现城镇农民工的市民化能有效化解城镇存量人口的身份问题，在此基础上，让新增的城镇居民获得均等的公共服务才是进一步推动新型城镇化的关键。这里的均等化不单指城镇区域户籍人口和非户籍人口在现有城镇基本公共服务数量和质量上的同等化，还包括了地区之间、城乡之间基本公共服务的均等化。推进基本公共服务均等化的核心在于政府基本财力要适应城镇存量人口转变和新增人人口的基本需求。然而在当前分税制体制下，地方政府财力有限，因此实现基本公共服务均等化有赖于国家整体上的财政体系改革，同时也要借助市场力量，通过完善规则吸引多方社会力量共同参与城镇化建设，逐步破解新型城镇化中的资金约束。

农村转移人口进城，首先要解决住房问题、社会保障问题、就业问题及子女教育问题等。中央政府、流入地政府和流出地政府在农村转移人口市民化方面责无旁贷。在这方面，我们可以充分借鉴其他国家的经验。美国在1934年制定了《临时住房法案》，用以解决失业人口的住房问题；四年后，该法案进一步补充为“公共住宅法”，规定国家为低收入群体提供住房，由中央政府出资、地方城市政府负责实施。日本成立专门的住宅局、通过公营、公私合作等多种方式解决进城人口的住房问题。农村劳动力进城的过程中都面临着职业的转换问题。由于劳动力市场分割，劳动力本身缺乏培训，以及教育水平的影响，大部分农村劳动力进入非政府部门就业，部分劳动力面临失业。政府一方面要逐步改进劳动力市场分割的状况，同时应大力推进劳动力再培训。如日本在农村推行职业训练制度，加强职业介绍，鼓励企业及社会团体对农业劳动力开展岗前培训。

实证分析的结果表明，土地的城镇化并不能带动人口的城镇化且人口的城镇化存在着自我强化机制。因此，政府应该着重推动人口要素的流动和集聚。参考经典的人口流动推拉理论，推进人口城镇化可以从以下两个角度着手。首先，拉力方面，应该增强城市的就业吸引力，积极改善城市的就业环境实施扩大就业的战略。具体来说，一方面应该积极的盘活农村的剩余劳动力，推动剩余劳动力进城。政府通过积极的政策、相应的基础设施配套吸引外商投资建设扩大产业的发展为城市提供更多的就业岗位，就业岗位的增加使得农民能够轻易地获得就业的机会，在成本——要素进城即高层次高学历人才引进。推进产业结构的升级改造重点发展高附加值、低污染科技含量高的产业，积极培育新兴产业，通过产业结构的高级化吸引人才的流动，在此基础上坚定不移地实行人才引进战略为高层次紧缺型人才提供配套服务，增强城市的吸引力。重庆市一直以来是人口流出的大省，由于地理位置和社会发展的差异对高层次人才的吸引力同沿海地域相比明显不足，城镇化的发展潜力更多的是高级生产要素替代低级生产要素的过程，城市人口素质的提升是城镇化发展的潜在动力。此外，应该积极的培育创业环境，引导群众发挥群体智慧激发创业的动力，政府为创业者提供融资渠道、降低创业的门槛、积极进行创业相关知识培训为创业者“搭好台子”形成“大众创业、万众创新”的局面。通过对农村剩余劳动力的盘活、城市现有劳动力的挖掘以及外来高层次人才吸引形成多层次的人才就业结构推动城镇化的健康发展。在推力方面，一方面要加大农业现代化水平，在有条件的地方对农业用地进行集中利用并推动农业管理的现代化，增强农业生产能力以及可持续发展的能力，释放农业的劳动力；另一方面应该加大对农民的岗位技能培训，政府设置专门的财政补贴对农民进行职业培训提高农民进城务工的竞争力；再次畅通就业信息共享机制，保证农民可以及时获得城市用工信息为农民工提供免费的政策咨询服务。