城乡接合部，亦称城市边缘区、城乡过渡带等，是城镇化发展到一定阶段所形成的独特地域实体。土地利用的改变和调整是城乡接合部变化最直观地反映，也是这一类型区域发展的内核和本质所在。城乡接合部的土地交易具有隐形交易、非法交易量大、交易秩序混乱的基本特征。具体表现为：一是城乡接合部建设用地快速膨胀、农业用地急剧减少，建设用地已成为城乡接合部的主要用地类型；二是多头供地现象突出，土地供应的主体既有城市政府，也有乡（镇）、村，甚至农民个人，造成城市用地与农业用地犬齿交错，大幅度提高了征地的拆迁成本和改造成本；三是市场交易主体复杂，既有国有土地交易也有集体土地交易，隐形交易与违法交易土地数量大，交易秩序混乱。

产生上述问题的原因主要在以下两个方面。

首先，工业化、城镇化带动了城乡接合部建设用地的快速膨胀，是城乡接合部土地市场混乱的外部原因。当前中国的工业化和城镇化已进入持续、快速和稳定发展的时期，需要有相当规模的土地作为其空间依托。对于用地者而言，城市建成区内的用地已逐步趋于饱和，通过土地置换等形式的土地结构调整的成本相对较高，而在城乡接合部取得土地和房屋的成本要低得多，因此城乡接合部便承担了快速增长的建设用地需求大部分比重。农村的集体组织和农户往往也乐意将农业私自用地转换为建设用地，因为通过土地、房屋的转让和出租获得的经济收益要远高于农业收入。急剧增加的土地需求和土地供给管理的不力使得农业用地不断减少，土地供应总量失控。

其次，土地收益分配机制不合理，是导致城乡接合部土地问题的经济的原因。在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑到的是经济利益问题。目前，我国征地补偿水平比较低，征地补偿的内容也不合理，加之城市的社会保障制度还很不健全，很难保证失去土地后的农民生活水平能维持原来的水准。在沿海等发达地区征地的市场价格与法律规定的征地补偿标准之间相差10～20倍的情况十分普遍。开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民受到不公平的待遇，蒙受了经济损失，因此，农民不愿意国家征她。土地的隐形交易和非法交易事实上成为集体组织和农民的理性选择。 (www.daowen.com)

当今，中国的城镇化已驶入快速轨道，通过限制城市发展来规范城市土地市场的做法肯定是行不通的，正确的引导才是明智之举。因此，对城市建设用总量的供给的严格控制，并不能有效地解决城乡接合部的诸多问题，根本出路在于实行严格的土地用途管制。严格的土地用途管制必须要有科学的土地管理制度、完备的土地交易登记数据和较高程度的土地市场作为保障。目前这些条件中国还无法同时具备。但是，我们认为UGB可以成为土地用途管制的一个有效手段，因为城乡接合部正好是UGB所处的位置，UGB的制定与扩充的过程也是城乡接合部土地利用格局的变化的过程。

通过制定UGB，使城乡接合部按照土地利用总体规划划分为UGB内和UGB外两部分。这两部分的土地利用方向是不一样的，UGB内的土地主要作为城市建设用地，UGB外的土地主要作为农用土地及少部分集体建设用地。对于城乡结合部属于UGB内的部分，其土地利用和管理政策必须有利于向城市建设用地转化，即必须纳入城市用地统一管理、统一开发、统一供应；对UGB外的土地，在土地利用上，要保证以农用地为主导，严格控制新增建设用地。对实施UGB造成的城乡接合部土地发展机会不均等问题，建议采用土地发展权转移（Development Right Transfer）的办法消除。在土地征用过程中，补偿应充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物的损失，尽量使土地所有者的土地收益权在征用过程中得到有效的保护。尽快修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内。在城市规划控制下，允许集体土地直接进入土地市场。