在中国，城市土地储备仍是一种新兴的城市土地管理制度，是城市土地管理制度的创新。早在20世纪90年代中期，为了解决多头供地、毛地出让的批租所带来的一系列问题，我国开始探索施行土地储备制度。自1996年上海成立我国第一家土地储备机构以来，目前大多数城市都相继建立了各种各样的土地储备制度和机构。经过了20多年的发展变迁，我国城市土地储备制度在经历了试点探索、推广和全面发展后，已经渐渐趋于规范化运作，制度设计和运作也较趋于成熟。尤其是在2007年《土地储备管理办法》颁行以后，土地储备有了一定的规范依据可供操作，土地储备的目的和范围得以明确，对土地储备机构的地位和职责也有了初步的界定，储备土地的取得、开发、整理、供应，土地储备的资金来源等问题均作了规定，土地储备初步实现规范化运作。我国土地储备制度的建立，在相当大程度上改变了此前土地供应和土地管理的混乱局面，我国也因此建立了统一的土地一级开发市场，并增强了土地供应的计划性，有效遏制了土地出让领域的权力寻租，在土地市场宏观调控方面发挥了不可替代的积极作用。

我国正处于城镇化转型期，城镇化发展由“地”的城镇化转为强调“人”的城镇化，土地集约利用要求提高，改善居住环境和生态保护的压力进一步增大。随着集体经营性建设用地的入市交易，政府通过土地储备制度垄断土地一级市场的格局被打破，土地供应出现二元化市场格局。同时，“划定城市边界”政策的实施，限制了土地储备的扩张适用，土地储备在范围上主要限于存量土地，在方式上将主要依靠市场化的土地收购而非土地征收。而城市化过程中的政府职能转变，则在逻辑上要求地方政府调整角色定位，规范和约束其土地资产经营行为。

城镇化转型强调对城市发展规模适度，土地利用应由粗放转向集约。土地利用规划在满足城市增长的同时，还需考虑到规模效应的边界、耕地和生态环境的保护等因素，需合理划定“城市开发边界”。2014年7月，国土资源部、住建部联合召开工作会议，确定在14个大型、特大型城市开展“划定城市开发边界”试点工作。到 2015年5月，全国已由14个城市最终扩容到600个城市。中国将成为世界上第一个“举国普及”城市开发边界的国家。这意味着地方政府热衷的土地换发展模式将逐步转变。划定城市开发边界政策的实施，使得传统城镇化过程中通过土地储备征收获得城市发展用地的模式难以为继，土地储备的方向将逐步回归于储备、整理闲置土地和其他城市内部再开发利用的土地，城市发展也逐步由扩张性规划转向优化内部空间布局和土地利用结构。由于城市开发边界被限制在有限空间内，能够通过土地储备征收或收购的城郊土地将十分有限，土地储备的范围不可能再以增量建设用地为主，而主要针对建成区内的存量建设用地。从功能上而言，新型城镇化背景下的土地储备制度，主要目的不在于获取土地出让收益，而是通过收储存量建设用地，实现调节土地市场的宏观调控目标。土地储备制度具有优化土地资源配置、调整土地功能分区、盘活存量土地资产等功能，土地储备制度是实现土地利用模式的手段之一，在城市规划、城市空间布局过程中发挥着越来越重要的作用。

从传统城镇化到新型城镇化的转型，强调以人为本，更加注重城市生产、生活与生态文明的协调，创造和谐宜居、生态环保的空间环境。2007年5月，随着中国《宜居城市科学评价标准》的正式发布，“社会文明、经济富裕、资源承载力、环境优美、公共安全、生活便宜”成为评价宜居城市的重要标准。因而，新型城镇化发展模式下，居住环境的改善和生态空间的保护被给予充分的关注。自然而然，这一转型目标的实现，必然要依赖土地储备制度基本功能的发挥。首先，改善城市居住条件，关键是通过土地储备和供应机制增加居住用地尤其是改善性居住用地的供给。从国际横向比较来看，满足居住是大都市所承载的首要功能，在城市用地结构中，工业用地的比例通常较低，以日本东京的用地结构为例，用于居住的用地占比高达58.2%，而工业用地则仅占到10%左右。而我国城市居住用地供给一直采取的是偏紧的政策，住宅用地尤其是一二线城市的住宅用地，始终是供不应求，导致地价、房价过快增长，城市居民的住房成本过高、居住质量也难以提升。与此同时，城镇棚户区和城中村改造，也有赖于统一纳入土地储备，通过土地储备实现人口的转移和安置，在完成土地平整和基础建设后统一出让。其次，对于生态空间的保护，土地储备更是发挥着重要而不可替代的作用。在西方经济发达国家，土地储备机制的重要作用之一是通过政府收购城市周围的脆弱生态区域，使其获得保护而免遭不当开发或挪作他用。通过完善土地储备制度，把城市存量土地中未利用、未有效利用的土地整合起来，保护城市外围由林地、耕地、水面等共同组成的绿色开敞空间，对于防止城市蔓延，改善居住与生态环境至关重要。 (www.daowen.com)

土地储备制度之所以能在短时期得到广泛的实践，有着深刻的经济社会背景，它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改造密不可分。而且，处于快速变革大背景下的土地管理工作面临诸多的问题，特别是土地一级市场问题尤为突出：土地供应呈现“多源头、多渠道”无序的局面；“圈地”“项目炒卖”现象严重；城市规划无法落实；国家土地资产大量流失等。各地都把建立城市土地储备制度作为解决这些问题的有效途径。

但是，由于我国土地储备制度的建立和实施时间比较短，先期的理论研究和制度规范非常缺乏，至今还没形成完整统一的理论体系，导致了当前城市土地市场上存在的两个相互关联的重大问题：一方面是一些城市政府为了招商引资，盲目储备土地，进行大规模的工业园区开发，再通过行政手段以低廉甚至低于收购成本的价格将储备的土地出让，造成土地大面积长期闲置，土地收益低下；另一方面正好相反，有些城市土地储备规模过低，土地供给远远满足不了市场的需求，引起地价与房价大幅度上涨。同时，土地储备周期偏短，往往只有土地征购和出让两个阶段，而没有储备阶段，土地储备制度的调控功能无法体现，违背了建立土地储备制度的初衷。UGB模式因为涉及土地储备数量以及土地的定期补充与释放，与土地储备制度可以比较好地结合在一起，成为缓解城市土地市场供求矛盾和控制城市规模增长的有效手段，而且本文基于UGB内涵而建立的土地储备数量和周期的预测模型，或许可以为中国下一个时期建立规范的城市土地储备制度提供一个可能的思路。