长期以来，我国的城市规模增长管理集中体现在对城市人口规模的控制上，通过人口规模控制实现用地规模的控制，进而实现对城市化进程和城市空间结构的引导。这种思路源自传统计划经济时期，并沿用至今。在传统体制下，由于存在严格的户籍制度和就业制度，人口流动基本上在政府计划的掌握范围之内，因而政府可以控制城市人口规模，并通过人均用地指标实现城市用地规模的控制。但随着市场经济体制改革的深入，人口规模越来越依赖市场，加上流动人口在城市总人口中的比重不断提高，城镇人口规模预测的不确定性越来越强。

那么，在经济转型阶段，政府如何管理城市规模呢？我国的基本国情是劳动力资源丰富，土地资源稀缺。所以只有明确影响城市用地规模的因素，通过对城市用地的合理预测，才能达到引导城市有序发展、促进城市经济增长和控制城市人口规模的目的。也就是说，政府对城市规模的管理应该由有计划地控制人口规模的政策，逐渐向加强城市用地规模管理转化。然而，目前因为缺乏理论研究和可应用于实践的操作方法，这个转化过程非常缓慢，政府对城市规模的管理仍以控制人口规模为主。UGB作为一个城市土地管理手段，在城市增长的控制和管理方面的成效已被美国的实践证明，它的引入与应用对我们转变城市规模管理思路将起积极作用。

城市规模增长管理之所以重要，是因为城市聚集经济效应的产生取决于城市规模，城市规模对于城市经济增长的影响存在一定的门槛值，以市辖区非农人口测度，即最优城市规模，低于门槛值的城市没有明显的城市聚集经济效应，无法获得聚集所产生的好处，不利于城市效率的提升，进而会影响城市经济的增长。跨越了门槛规模的城市可获得城市聚集经济效应带来的好处，实现城市经济快速增长。一般来说，城市规模越大，城市获得的聚集收益越高，城市效率越高，经济增长也越快。但是，城市聚集收益并不是随着城市规模的增加单调上升的，城市规模与经济增长之间又存在另一个门槛值。超过这个规模，城市拥挤效应的增长快于城市聚集经济效应的增长，经济增长慢于城市规模的增加，城市经济产出虽然仍随着城市规模的增长而增长，但表现为规模报酬递减。城市规模存在一个最优值，即城市规模产生的聚集效应所带来的经济产出最大，超过这个规模，城市将呈现出拥挤迹象，城市规模对于经济产出则出现负向作用。

地级及以上城市在我国整个城市体系中处于中心的地位，是各地区经济发展的中枢和骨干，其经济总量接近我国非农业经济产值的三分之二，他们的发展主导着我国的城镇化进程。根据前文所述，我国地级及以上城市规模普遍偏小，处于规模报酬递增的阶段。如果这些城市都能够达到最优规模，仅市辖区非农业人口就能达到7亿以上。因此，这些城市应充分利用城镇化发展的机遇，加大城市建设，吸引剩余农业人口和非农产业人口的迁入和聚集，充分发挥城市的聚集经济效应，其结果不仅能优化我国的城市结构，而且能大大提高城市效率，促进城市经济增长，使更多的人参与到现代经济活动中来，共享城市发展的成果。与此同时，个别大城市超过了最优规模，城市规模的增长给经济带来了负向影响，呈现出拥挤迹象。这些城市应该严格控制人口规模，增加人力资本积累，完善相关配套设施建设，提升城市法治水平，从而降低拥挤效应，继续推动城市效率提升和经济增长。需要强调的是，各个城市应该根据自身城市规模经济发展的阶段并结合城市的区域特征及发展水平，以产业为支撑、可持续化为导向，来制定自己的发展战略。

第一，提高城市整体规模，控制个别大城市发展。对于城市规模发展的战略一直以来都存在着争论，不同学者从不同的角度阐述了自己的观点。笔者认为，确定城市规模是否适当，并不能单纯看城市规模的大小，而是看城市效率，如果城市规模的扩大能够促进城市效率的提升，带来经济的增长，城市规模就应当继续扩大，相反如果城市规模的扩大带来相反的效果，那么城市规模就要控制。根据前文所述，我国大部分城市处于规模报酬递增阶段，稳步推进城镇化，适当增加城市规模是大部分城市未来发展的重要战略，仅有个别呈现拥挤迹象的超大城市需要控制城市规模。

第二，以产业发展为基础，不断优化产业结构。一个城市要想不断扩大城市规模，必须创造足够的就业机会，不断提高人口的吸纳能力，其基础在于产业的发展。对于小城市而言，受生产要素和配套设施等限制，无法发展多样化的产业，应结合自身特点，抓住经济发展和产业转移的机遇，确立并加快本地区支柱产业的发展。对于大城市或者有条件的中等城市而言，要走多样化的产业发展道路，不断培养自己的优势产业。同时，根据前文分析，产业结构对于大城市规模的影响更为显著，因此对于大城市而言，要特别注意优化其产业结构，不断提升第三产业在整个经济总量中的比重。 (www.daowen.com)

第三，注重资源环境约束，实现可持续发展。尽管科技的不断进步可以缓解资源的稀缺性问题，但现阶段的城市发展越来越受到资源环境的约束。城市发展一方面受到水和土地等资源有限的硬约束，另一方面受到生态环境和交通住房等因素的软约束。为了避免城市规模扩大带来的资源环境问题以及城市病，各城市发展方式应加快实现由粗放型向集约型转变，绿色发展，生态发展，坚持城市发展与资源、环境相协调，将城市规模控制在城市的自然生态承载力之内，实现城市规模的可持续增长。

优化城市规模分布，完善城市体系规划，重要的是规划的目标应该是构建城市体系网络，而非单纯地限制大城市发展和推动中小城市发展。需要明确的一点是，任何一种通过行政手段抑制和发展某类城市的做法，不仅无法实现区域内部大中小城市协调发展，还有可能加速城市之间形成两极分化的格局，即大城市不断膨胀而中小城市不断萎缩的态势。究其原因，其根源是政府的控制目标和手段被政府变相的扶持政策通过市场机制所消解了。这意味着，即使政府通过收紧户籍约束和购房资格等方式限制外地人口向大城市迁移，但政府通过对大城市进行的土地地租补贴，基础设施建设补贴、交通医疗等公共服务补贴等手段，却不断造成了要素集聚的向心力条件，从而陷入了越是控制大城市规模，大城市规模越是疯狂膨胀的根本原因。因此，采用行政手段粗暴限制集聚效应不仅是无效的，而且很可能会适得其反。我们认为，只有通过树立全局观和发展观的城市体系网络建设，明确不同城市的定位与智能，才能缓解控制单个城市失败的政策无效，真正解决大城市发展过快和中小城市发展相对萎缩的问题，引导区域内部走上大中小城市协调发展的道路，进而推动区域协同发展。

第一，加强城市体系中城市连接点的建设，促进城市体系网络的畅通。大中小城市之间想要形成协调发展的格局，必须深化大中小城市的联系机制，不断深化不同城市之间人员、商品、要素和信息的交流，才能在要素流、人员流和商品流中实现不同城市的分工协作、知识溢出和技术进步。城市体系的城市连接点建设，是指要打通并构建首位城市与地级市之间的联系载体，并以此类推不断向下延拓，建立地级市和县级市之间的联系载体，从而形成关键性的城市联系节点，促进城市体系网络的建设。城市体系中城市连接点的建设，应该着力从交通、物流、信息和人员交往的关键节点处着手，形成交通节点、物流节点、信息节点和人员交往节点，不断增强关键节点处的要素流动和信息传递职能。不同的节点，对城市的规模和等级要求并不相同，并不需要强制地将多节点内容融合在一个城市中，而应该采取各节点根据自身特点进行专业化布局的原则，不断促进各类型节点多点开花，发挥城市体系内部不同城市的要素禀赋和比较优势，促进中小城市依托城市体系网络的节点地位，积极发展相关产业，进行专业化生产与服务，从而不断发展壮大争取成为更大的城市体系中的关键专业化节点，从而不仅推动了节点城市的发展，还不断推动完善了区域城市体系网络的形成，更引致了区域大中小城市协调发展的格局。

第二，深化城市职能专业化与多样化相结合策略，促进城市之间进行分工协作，形成城市差异化发展格局。在中国特殊的政治经济构架下，地方政府出于政绩需求，往往会跟风马上推进一些国家大力支持或能够在短期内带来极高收益的产业，前有汽车产业后有光伏产业，都是地方政府“一窝蜂”地冲上去推进的产业化项目。然而当这种短期化收益成了地方官员的一致偏好，产业同构和重复建设成了无法避免的问题。究其原因，本质上还是城市之间没有形成城市体系网络，城市的产业政策仅仅考虑了本地区的发展需求，并没有将自身放置在城市网络中进行考虑，从而出现了不顾及本地资源禀赋和比较优势的大量产业同构行为。因此，我们认为只有在城市体系网络的建设共识中，城市之间在职能定位清晰地基础上，结合本地资源禀赋优势和比较优势进行专业化或多样化职能的定位，不断在城市体系网络中寻求合理的自身定位，才能最终形成城市之间分工协作的格局。首位城市作为区域的中心城市，应该提供区域最高层次的需求，诸如创新创意、科学研究、公共服务、金融服务和生产性服务等职能，应朝多样化的产业方向发展；中小城市的城市规模狭小，职能定位应该以为大城市提供某一项专业化产品为主要发展方向，不断地在首位城市的外围形成专业化的生产制造中心，从而通过为首位城市广阔的市场规模和需求提供产品来实现城市的发展，进而形成了区域内部城市之间分工协作发展的格局。