在当前土地储备体制机制运行中存在的突出问题就是政府在城市建设用地的收储与供应环节皆占据独家垄断地位。作为土地供方的农民集体与作为土地需方的开发商皆缺乏与政府的讨价还价能力，从而导致土地储备价格关系扭曲、土地储备体制异变、土地储备运作低效等诸多问题的出现。面对未来土地储备经济的新常态，亟待完善异变的土地储备体制，创新僵化的土地储备运作模式与手段，进而能够理顺扭曲的土地储备价格关系。就此，本部分分别从修正地方政府目标、导入多元主体参与竞争、扩大城市建设用地供应容量、提高被收储方土地增值收益分配地位和赋予开发商有限参与土地供应的权利等方面提出以下建议。

（1）逐步修正地方政府土地储备目标，提升储备运作规范水平

①配套财税改革，保障土地储备目标逐步回归公益性本位

第一，要确立差异化土地储备本位目标回归时间表。调控土地市场、促进土地集约利用、保证城市规划顺利实施等社会公益目标是土地储备必须强化和坚持的本位终极目标。但是，由于我国地域广阔，各城市发展状况差异明显，实践中较难在短期内实现土地储备本位目标的同步到位。因此，在当前阶段，应根据不同城市发展的需要对过渡期土地储备目标进行差异化定位，并针对不同城市的特点确立差异化的本位目标回归时间表。具体而言，一二线城市的经济发展起步早、水平高，城市财政收入高，城镇化水平已进入后期，对土地财政的依赖度相对较小，城市的发展将迈入以存量更新的集约化发展阶段。此时，城市基础设施的投资建设高峰已过，地方政府的财政支出压力也相对减少。因此，应将过渡期土地储备的目标更多聚焦到优化土地资源配置、调控城市更新速度、平抑房地价、改善城市环境和公共服务水平等社会公共目标上来，而应尽量降低经济目标所占的权重，并力争用5年左右时间完成土地储备本位目标的全面回归。与之相对的，我国处于城市化发展中期的广大三四线城市仍处于以增量扩容为主的规模化扩张发展阶段，对土地财政的依赖度较高。同时，考虑到新型城镇化发展带来的基础设施投资建设新高峰，宜将过渡期土地储备目标定位为以提升城市功能，建立完善土地市场，增强政府对土地市场的调控能力等为主，并需充分兼顾积累城市建设资金等经济性目标。在保证新型城镇化规划顺利实施的基础上，三四线城市应力争用10年左右时间完成土地储备本位目标的全面回归。

第二，要适度调整财政体制，逐步降低土地财政动机。对财政体制进行配套性改革，以逐步扭转地方政府对土地收益的财政路径依赖。对现行的分税管理体制进行适度调整，逐步建立与事权相对称的地方财政体制，为地方开辟出稳定的财政来源，降低地方政府以土地储备为工具攫取土地收益的动机。具体来说，可从以下几方面入手：一是对中央和地方的收入与支出范围进行合理的划分，实现各级政府事权与财权的均衡配置，如让中央政府承担缘由地方政府承担的一些农业科技事业、社会保障和教育支出等；二是改变目前土地出让收入全部由地方自行支配的格局，建立土地出让收入由中央与地方共享的机制，并在此基础上适当增加对地方财力性转移支付的力度，并赋予地方政府可灵活使用转移支付资金的一定权限；三是增加地方政府直接融资的手段，在有效控制风险的前提下，逐步扩大地方政府可直接发债的适用范围，提高其融资能力。

第三，要尽快开征存量房产税，减少地方政府土地财政依赖度。房产税属于资产税，其特点是区域特征明显、税源持续，较难被其他税种替代。从世界各国的财税经验来看，房产税普遍在税收体系中占有重要地位。如美国房产税是地方政府财政收入的主要来源，约占地方财政收入的30%，贡献了地方税收收入的50%～80%。以房屋市场评估价值为计税基数的房地产税，适合作为我国地方财政收入中一项长期的、可持续的收入来源。自2011年起，国家已在重庆和上海两地试点增量房产税。在此基础上，宜尽快在全国范围内推行存量房产税的开征，如此也可为地方政府开辟出新的财政收入增长点。这样既可以在一定程度上弥补地方财政缺口，也可降低其利用土地储备为手段透支有限土地资源的强烈动机，并逐步缓解地方对土地财政的依赖，为地方土地储备目标的修正奠定坚实的经济基础。

②搭建绩效评价与考核体系，确保实现土地储备预设目标

其一，要建立全国性土地储备绩效评价转移支付的资金池。为了减少中央财政的负担，可以改变当前土地出让收入全部由地方政府支配的格局，建立由中央与地方共享的机制，并将中央分享的部分专项用于土地储备绩效评价的全国性横向转移支付，以确保在中央设定框架下的土地储备目标落实到地方的实际效果。

其二，要根据不同地方的城市发展特点构建起差异化的土地储备绩效评价指标体系。具体的设想一是围绕土地储备的目标与功能设定全面的指标体系，从促进城市经济发展的角度，可以设置地均 GDP、预计吸引就业人数和税收贡献等评价指标；从土地市场调控的角度，可以设置市场公开化程度、土地有效供应量、土地闲置率、地价涨幅等评价指标；从土地资源配置的角度，可以设置各用途土地比例、土地利用率等指标；从公共福利增加的角度，可以设置区域环境改善、公共设施服务水平、居民生活水平等评价指标。二是根据不同地方的特点，针对不同的指标项设置不同的权重和评价标准。

其三，要建立周期性绩效评价和考核的制度。在地方储备绩效评价指标设立后，可以3～5年为周期，由中央土地管理部门与地方土地管理部门订立土地储备绩效实施的考核契约，其中需明确相关的考核指标与奖惩机制，以确保土地储备实施的如约履行。

③健全完善法律依据，为提升土地储备运作效率提供制度保证

在中央层面要加强高位阶法律对土地储备的支撑和统一规范。首先，应在我国最基本的《土地管理法》中加入对土地储备制度原则性的阐述，以最高阶的立法来确立土地储备制度的合法地位。其次，土地储备作为一个牵涉到国务院中国土资源部、发改委、住房和城乡建设部、中国人民银行、财政部、环保部等诸多部门的跨领域且具有重大意义的问题，仅靠《土地储备管理办法》这一部门规章来规范，显得效力不够，应采用国务院实施条例这样更高一阶的行政法规形式，对土地储备体制的核心内容在实际操作层面上给出更为系统的统一规定。最后，地方政府应以中央层面土地储备立法的总体框架性规定为主要参照，再根据城市发展的特征以较高位阶的地方法规形式制订符合不同城市发展特色的土地储备实施细则。同时，需减少地方行政规制的随意性，以构建一整套上下统一、又兼顾地方特色的土地储备法律与规制体系，确保具体实施的有法可依。

从现已颁布的土地储备地方规章的内容来看，不少城市都指明其制定依据是《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规的规定，但实际上这两部法律及其修正案均未提及土地储备事项，可见，在中央层面缺乏权威性法律文件的前提下，地方立法实际上也存在合法性障碍。有学者指出，目前有关土地储备的法律规范多为规章和政策性规定，法律效力较低且缺乏稳定性，存在一定的信用风险。从另外一方面来看，土地储备制度自试点至今，已积累了较为丰富的实践经验，同时理论上对其研究也形成了丰硕的成果，社会各界对土地储备的认识也逐渐趋于统一，对于土地储备制度的改革与转型也形成了统一的共识。在这种情况下完善土地储备的立法既具有现实的必要性，同时也具有良好的理论和实践基础。

对于以土地收购作为政府储备土地主要方式的西方国家而言，政府先买权的设置起着非常关键的作用。在我国土地收购制度中，虽然也有政府先买权的相关条款规定，但其适用条件特殊，适用范围极其有限。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条规定，为防止国有土地资产流失，在土地使用权转让价格明显过低时（低于市场价格），赋予市、县人民政府以优先购买的权利。显然，该条款的设置主要是为了防止低价转让土地使用权而造成国有土地资产收益流失，并不是针对政府土地收购而设置的优先购买权。在土地储备过程中，对于不能通过征收、收回等方式收储的城市存量建设用地，可通过政府收购予以集中存储，而后根据市场需求情况调节供应，如果不设置政府先买权，则容易出现投机、炒地等行为，使政府收购储备的成本和难度将大大增加。

（2）打破地方政府独家垄断，导入多元主体与资金参与竞争

①通过制度调整降低土地储备进入壁垒

第一，要放开土地储备的进入门槛，通过修订现有《土地储备管理办法》中对土地储备实施机构必须是非公司制的限制，允许和鼓励各类国有、民营和外资等不同性质的房地产企业进入相关领域，如将土地成片开发列入鼓励外商投资的产业目录中。第二，在现有关于土地储备融资和资金管理的规章中放宽对土地储备融资渠道的相关限制，为土地储备基金、土地储备债券及土地资产证券化等创新型的融资方式运用创造制度条件。第三，积极探索打破地方政府“画地为牢”式土地储备区域垄断的方法与手段，尝试建立具有竞争优势的土储机构和公司跨区域开展土地储备的体制与机制。

②广泛运用政府委托及PPP等运作模式 着力实现土地储备各参与主体由非合作博弈向合作博弈的转变，在坚持政府主导的基础上，建立起各参与方合作共赢、风险共担的机制。在影响城市重大功能的公益性土地储备项目中，必须首先保证政府目标的充分实现，在坚持政府主导的前提下，还可引入政府委托开发商模式作为有益补充，如此能够发挥开发商资金和运作能力方面的优势，提高城市开发的效率。

在一般的非公益性土地储备项目中，应充分平衡土地储备中各参与主体的利益关系，兼顾满足包括政府的公共与财政目标、被收储方的生产与生活目标、收储方的盈利目标等不同的利益诉求，尝试推行公私合营（PPP）模式在增量和存量土地储备中的运用。一是由政府、被收储方和负责收储的开发商共同组建特殊目的公司作为载体，具体对储备项目实施和运营，形成共担投资风险、共享土地收益的利益共同体，公司的股权比例则可以根据储备项目的性质、各参与方的实际情况进行灵活的设置。二是明确政府、被收储方、开发商各自的分工职责，其中政府职能应主要体现在确立公共目标、调整规划、政府补贴、融资支持、证照审批、土地二级开发权出让等方面；被收储方应主要负责动迁组织实施与动迁维稳等职能；开发商应承担规划方案设计、土地整理、土地维护、资金筹措及后期建设与运营等绝大部分运作职能。三是创设土地储备公私合营项目证券化产品，打通未来社会资本的退出通道，缩短其投资周期，提升资本的投资效率。

③吸引多元资金参与土地储备

一是广泛引入多元投资主体参与土地收购及整理。改变当前相对单一的土地储备投资主体结构，通过引入多元化的社会投资主体参与土地收购和整理，提高土地收储的规模与效率。可允许土地储备机构向保险、养老、基金等非银行机构融资，还可考虑通过股权加债权复合融资方式的设计，引导金融资本直接进入土地储备领域。为提高投资主体参与的积极性，政府需给予参与土地储备的社会投资主体一定的优惠政策，诸如贴息、政府规费减免、相关税收返还等。 (www.daowen.com)

二是探索建立市场化土地储备基金。国有土地收益基金，是根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定从“招拍挂”和协议土地出让收入中计提并建立的一种政府基金，专项用于土地收购储备。目前各地计提的比例一般在5%左右。而完全市场化的城市土地储备基金是通过发行以储备土地未来产生的收益为担保的收益凭证，来向各类公私募基金和社会资本募资，再以股权投资方式投入到土地收购和储备中。同时，在基金成立后还可委托专业的管理机构对基金进行运营，以实现基金的保值、增值。在进一步提高当前国有土地收益政府基金计提比例的基础上，应进一步尝试建立起市场化的土地储备基金，丰富我国现有土地基金的内涵与功能，将有可能使土地基金成为未来我国土地储备融资的重要方式。首先，土地储备基金有利于国家对土地相关资金的财政监管，即便是私人资本参与的投资性基金也会有利于国家的监管、调控。其次，土地储备基金来源的多元性，为广泛的社会闲散资金得以参与土地储备提供了一个良好的平台。再次，基金融资的方式同证券等股权融资方式一样，其收益与风险由参加者共同分担，土地储备机构无须承担对债权人返还确定回报的风险，融资成本较低。最后，用土地基金的方式引入私人资本比直接引入私营企业参与土地开发整理的方式更能避免后者逐利性所带来的一些弊端。

三是尝试发行土地储备债券。相比于单一的教育、文化、医疗、供水、供气、绿化和环保等纯公益性城市建设项目而言，综合性的土地储备项目由于经营性用地的存在而具有稳定的收益，因此可以通过发债的方式进行相对低成本和高规模的融资。具体而言，一种模式是公司化运营的土地储备主体可以发行企业债，通过直接融资的方式获得资金；另一种模式则是在当前地方政府直接发债逐步放宽的大背景下，地方政府可以通过发行土地储备专项债的方式募集储备资金，再投入到土地储备机构或土地储备公司中。

四是积极探索土地资产证券化。土地资产证券化从本质上来说是对土地抵押贷款的证券化。根据我国土地储备和资产证券化运作的特点，土地资产的证券化可采取如下运作模式。首先，由土地储备机构以土地使用权为抵押向银行、信托等金融机构申请贷款，金融机构经审核储备项目和借款人的相关资质后，对土储机构给予放贷的承诺。随后，金融机构再作为信托基金发起人，将这些预期能产生稳定现金流的土地抵押债权作为基础资产，经分类组合形成资产池后，再将其出售给特定目的机构，以发行证券化收益凭证的方式向特定和不特定的各类投资者募集资金，并向金融机构支付购买基础资产的对价，金融机构再将获得的对应收入贷付给土地储备机构，来开展相应的土地收购储备活动。待储备土地出让后，土地储备机构以土地收益偿还金融机构的贷款和利息，金融机构再用该笔所得来兑付基金投资者的本金与承诺收益并支付基金发起人和管理费用，最终完成整个交易过程。

（3）多环节扩容，缓解土地储备运作低效带来的供地不足

一是寻求突破18亿亩耕地红线限制，提升农地转换为城市建设用地的空间，破解土地储备供应源头不足的难题。我国的城镇化进程仍处于中期，未来15～20年中城镇化的持续推进将进一步加剧城市建设用地的供需矛盾。由此，当前在通过提高粮食单产和增加粮食进口等手段已能完全解决我国粮食安全问题的前提下，可以考虑适当突破已缺乏现实意义的所谓 18 亿亩耕地红线之限制，以释放更多的农地用于城市建设。

二是可尝试适度提高我国城市的平均用地容积率，提升用地效率，缓解土地储备能力不足的矛盾。从国际成熟经验来看，在城镇化发展的初期，城市发展与扩张主要遵循“摊大饼”式的横向发展路径，但在进入城镇化发展中期后，人口与产业的集聚使城市用地日趋紧张，纵向发展路径将逐步成为主流。在我国城市当前的发展阶段下，应适度提高主要城市的平均用地容积率，以实现集约化用地，提高土地的承载力与利用效率。

三是优化土地供应结构与方式，化解大中城市居住用地供求矛盾。一方面，需通过城市规划的调整，增加大中城市居住类建设用地的供应比例；另一方面，在经营性居住用地必须采用公开“招拍挂”的方式而导致成交价格持续攀升，应着力扩大以划拨或定向挂牌方式供地的保障房用地供应量，并探索保障房供地量与农转非用地指标的增减挂钩机制，以应对未来随着新型城镇化进程的深入而带来的近1亿农民进城安居的需求。

（4）健全被收储方土地增值收益分享机制，合理化土地增值收益分配格局

①通过制度修正提高农地收购价格

第一，可通过调整和修订《土地管理法》中关于征地补偿标准与方式的相关条款，来加强土地储备中对农民利益保障的力度。首先，必须明确对农民征收补偿的内涵应不仅只是针对农用地的价值补偿，而还应该考虑农地发展权及土地对农民生活保障的因素。以此为据，一方面可通过提高集体用地一次性征收补偿标准的方式在短期内直接增加农民的收益；另一方面也可通过让农民更多参与到后续土地增值收益分配的方式在长期保障其失地后的生活。其次，还应充分考虑失地农民文化素质不高、劳动技能偏低等导致的城市就业方面的劣势以及在医疗和养老保险等方面的缺失，通过采用鼓励集体经济发展以创造就业机会、加大就业培训等手段，与参与后续土地增值收益分配等方式一道共同构建起失地农民的长效增收机制。

第二，必须在土地储备的有关立法中对“公共利益”做出明确的概念界定，并在此基础上适度缩小非公益性集体土地征收的范围。例如，对于规划用途为工业、仓储、物流等非公益性用地，可试行“只转不征”的模式，即通过由农村集体经济组织和意向用地企业直接进行交易磋商的方式，实现集体土地的流转，以保证农村集体经济组织能充分行使对土地的处置、收益和分配权利。同时，通过与用地企业直接协商，村集体和农民还有可能分享到一部分土地非农化过程中产生的增值收益，相当于大大提高了补偿标准。

第三，完善土地收购储备中的定价机制。政府实施国有土地收购，在价格确定问题上，通常有两种倾向性的标准：第一种是按土地原用途的产值确定价格；第二种则是按土地发展权价格，即充分考虑了土地规划或土地最佳利用等条件对定价的影响。对于政府方面而言，更倾向于按照土地原用途确定收购价格，而对于被收购对象而言，则更倾向于选择后者以获取较高的转让收入。很显然，由于双方交易目的存在的差异，预期收购价格很难达成一致。这种分歧的存在，很大程度上是因为我们对于土地收购价格的内涵缺乏合理的界定，导致价格博弈缺乏共同的基础。有人指出，土地收购价格并不包含土地发展权价格，因为基于土地“涨价归公”，土地发展权所带来的土地价格增值，应该归全民所有，而不能被土地原权利人独占。笔者认同该观点的基本立场，并认为存量建设用地使用权的市场价格不仅包含了土地使用权内涵的利益，同时受益于城市规划或基础设施建设，还包含了土地发展所产生的增值收益，基于社会主义公有制的本质，这部分增值收益应当归全民所有。因此，合理的土地收购价应当是在土地开发所形成的预期收益减去土地平整和基建开发等成本的基础上所形成的合理评估价格。

②提高政府土地纯收益中用于城市居民民生的比重

目前，地方政府在土地纯收益中提取的专项资金中用于提升城市居民福利水平的部分仅从2011年起才开始计提的保障性住房建设资金和教育基金两项。两项资金计提的比例按国家规定都应不低于10%，但在实践运作中，都存在着计提比例严重不足的问题。我国土地的公有制制度决定了地方政府作为公民的代表应该让土地增值的收益能够更多的实现全社会共享，而非单纯用于产业区开发和基础设施建设等 GDP 经济发展导向的财政支出上。由此，应进一步增加政府土地纯收益用于城市民生的比重，在适当提高住房保障和教育基金计提比例的基础上，还可考虑新设增加对医疗、养老等方面的专项资金计提。

（5）有限赋予开发商参与土地供应的权利，提升土地储备运作效率

①创新一、二级联动土地储备方式

改变经营性土地二级开发权仅能通过公开招拍挂获得的单一渠道，提高开发商通过一二级联动开发平衡项目总体盈利的空间。第一，对现行的经营性土地公开招拍挂制度进行修订，赋予省级人民政府土地管理部门一定范围内的土地二级开发的直接出让权限，如限定一定规模以上的单宗土地一级储备项目完成后，该项目的土地一级储备实施主体可通过定向挂牌、补地价、带方案出让等非传统公开招拍挂的方式，直接获得相应地块的二级开发权。第二，赋予储备实施主体更多的社会公共责任，要求其在成片土地开发时承担更多的如学校、医院、社区中心、公共绿化等公益性设施的投资建设任务，以综合平衡其相对低成本拿地所可能带来的二级开发超额盈利空间。第三，为避免土地增值收益过多被土地储备方获取的潜在问题与风险，在政府制订相应二级出让地价的过程中，必须坚持以基准地价为基础的原则，再综合考虑地块用途、容积率、规划建设条件等方面的变化，以保证土地增值收益在各主体间的合理分配。第四，建立一、二级联动储备项目招投标制度，通过市场化竞争的方式挑选出最有效率的社会投资主体，此举还能有效压缩权力寻租的空间。

②创设储备地块控制性详细规划调整招标制度

改变我国现行的控制性详细规划调整完全由政府掌控、审批程序烦琐、市场响应度低的局面，通过建立控制性详细规划调整招标制度，充分发挥土地储备开发商参与方对市场变化敏感的优势，最大化土地的开发价值，提高土地综合绩效水平，具体措施如下。首先，进一步完善《城乡规划法》，赋予待储备地块所属的区、县一级人民政府规划管理部门在土地一、二级储备启动阶段拥有一次自行调整控规的权限。其次，被收储地块所属的政府可根据原有的用地规划指标发布土地一、二级联动收储公告，并给予投标人一定限度内对规划指标的调整申请权，政府可根据不同投标人的调整申请情况，综合考量自身和被收储方对地块储备的目标后对控制性详细规划进行调整。最后，为确保土地利用规划在后期开发中的落实，应建立全生命周期的土地管理体系，对规划的实施情况进行动态评估和纠偏管理。

最后，笔者认为，如能通过上述的一系列建议和手段来进一步完善创新现行的土地储备体制机制，提升土地储备运作的效率，则当前存在扭曲的土地储备价格关系也将会随之逐步被理顺。