在过去的城镇化进程中，内生的城市建设需求使得城市的地理外延不断扩大，对于城乡接合处的农村土地不可避免地产生了挤占，而由于农村土地权属的特殊性，地方政府对土地市场的垄断，使得对于这些土地以及附着于其上的房屋的处理出现了许多问题，考虑到我国城镇用地稀缺与农村土地闲置的内在矛盾，在集体使用权属性不变的大前提下，未来农村房屋，尤其是农村闲置宅基地的使用权流转将是未来改革的重要方向。

世界任何国家和地区，虽然其政治、经济制度并非一致，但在其经济的发展中必然会面临土地非农化和土地征用的问题，而土地征用制度便是其处理这些问题的法理依据。由于制度不同，发展阶段各异，不同的土地征收制度对其经济发展的影响也不一。从各国政府行使征地权来看，有4个最重要的条件：一是所拟进行的征收目的，须是足以剥夺私人财产的重大公共利益；二是征收必须具有法律基础，必须在既定法律基础上才可以实行征收；三是征收必须符合比例原则，即应选择对利害关系人损失最小的处所与办法，征收以必要的范围为限，不得恣意扩张，以免过度侵犯人民财产权；四是征收必须给予公正、合理补偿（陈锡祯，2011）。可见，以公共利益为目的，坚持公正、合理补偿是世界各国政府行使土地征收权力的前提。

缓解土地资源稀缺问题。要把城市建设用地的增加和农村建设用地的减少挂钩，因而农村建设用地的减少要求有流转市场农村集体用地的流转入市，尤其是处于城乡接合处的农村集体用地，将有效地增加建设用地的供给，缓解大中城市土地资源稀缺的问题，有助于平抑地价，降低土地成本，同时也会增加商品房市场供给。同时带来除了土地出让收入外于土地出让收入相关的税收。

增加农民土地收益。只有交易才能体现价值，集体建设用地的流转放开必将充分体现土地价值，同时由此产生的土地增值收益也将更多从政府转移向社会分配。在农村房屋的租赁以及闲置宅基地流转的过程中，农民可以享受土地增值带来的收益，这样也可使进入城市务工的农民有能力在城市置业，分享城市发展的成果。然而，这关系到基本的土地制度改革，关系到破解“城市土地国有，农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，牵涉到对目前城镇土地国有的制度重新设计，改革难度极大。

目前踏出的第一步是土地确权工作，农村集体土地所有证和使用证是征地补偿的重要依据，也是使用权和承包权进行市场流转的必要前提，土地确权是为未来的土地流转和农业规模化经营打下基础。一方面，农户逐渐转变为市民家庭，务农人口下降和土地整理将为发展现代化农业提供机会和空间，农业生产组织由一家一户单干向互助合作模式转型，发展集约化、专业化、社会化相结合并最终指向市场化和多种形式的农业规模经营，将成为未来的主攻方向；另一方面，农业现代化、规模化经营也要求改变目前“人均一亩三，户均不过十亩”的小农经营模式，因而必然要推动农地使用权流转，促进农地的集约化、规模化运作，这是大方向。但农村集体土地流转交易的改革将会是一个长期摸索的过程。

在现行制度下，我国地方政府对辖区内集体土地的垄断性征用和出让实际上已经为地方政府的土地财政顺畅运行提供了前提条件和现实可能。换而言之，地方政府已经获得了实质的无限集体土地征用权。也正是由于在我国二元土地所有制背景下，我国的农村土地一般为集体所有，而城市中的土地为一般为国家所有。一般来说，国家必须基于社会公共利益需要同时依照法定程序，才能在对农民做出适当补偿的情况下将农村集体土地征为国有。但是，我国目前的法律却没有对社会公共利益的内涵和外延这一征用集体用地的唯一条件做出任何形式明确的规定，而是将其下放到地方政府手中，由地方政府对其进行解释。在这样的条件下，我国地方政府就既享有了征用集体用地的决定权，同时又享受了补偿决定权，同时还兼任了征地纠纷战判者；而且，地方政府往往又是既掌握着城市建设规划的规划者，同时也是监督开发商让其按规划实施的监督者。可以发现，实际上我国地方政府既是土地的提供者又是制定土地开发利用规则的制定者，同时又兼任了土地开发的执行主体。在这样的前提下，我国地方政府就可以自己供应土地，并给自己进行商品房的开发，在控制了地方土地一级市场的来源进而获取收益之后，其又会直接参与房地产开发来获取销售利益。而在我国现行土地管理制度下，地方政府就获得了实质上的无限集体土地征用权，与此同时作为利益对立另一方的农村集体经济组织及组织中的农民则处于完全的弱势地位。 (www.daowen.com)

“征地范围清晰化”是防止土地征收权滥用的有效手段之一，它要求严格界定政府征地的“公共利益”的内涵与范围。应当从严定义“公共利益”的外延，有研究者认为，除了军事用地、特殊用地和保障性住房用地外，其他用地都要实行有偿征用。为此，必须改变当前以用地单位性质（经营性或非经营）来判断其用地是否为公共利益用地的一个关键标准，新标准应该是看其用地行为是否为全社会提供无偿或低偿公共服务。需要重新修订公益性征地目录，大幅压缩公益用地的规模。用更严格的标准鉴别能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目的公益性与经营性界限，属于经营性质的用地，一律采用非行政划拨方式供地，并相应地收取土地出让费用。基层政府征地权限局限于公益性项目，不得征用农地为经营性项目供地，此举将显著缩小征地范围。政府为非公益性项目而征用农民的土地，应按照土地的市场价格（农地价格与部分土地发展权收益之和）支付失地农民补偿费用。征地成本的大幅增加，会消减地方政府的土地增值收益，能有效地制约政府征地的冲动。

“征地方式市场化”就是要推进土地征用的市场化改革，打破地方政府对集体土地的垄断性征用权和出让权，挖掉土地财政形成的一个制度根子。市场化改革就是要通过引入新的土地出让主体，打破地方政府的土地供给垄断，改变、优化土地一级市场上供给方结构。农村集体（经营性）建设用地作为中国土地市场的新生力量与改革的重要领域，中央从政策上确立集体建设用地进入市场依法交易的制度。2009年中央一号文件打破了长期以来“非农建设用地必须征为国有”的土地管理格局，明确规定对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合城乡规划的前提下，必须与国有土地使用权一样，通过统一的土地市场，以公开规范的方式进行土地使用权转让，实现与国有土地享有平等权益。该项制度的建立，有利于逐步建立城乡统一的建设用地市场，最终实现农村集体土地与城市国有土地“同地、同价、同权”理想目标。从此，农村集体经营性建设用地只要符合城市规划和土地利用规划的要求，就可直接进入市场，用地可以直接与村集体进行土地交易，使得村集体及其村民能够更多享有自身土地出让带来的收益。但当前农村集体土地的依法转让还远没有起步，为此要加快相关法规修订进程，为逐步建立城乡统一的建设用地市场创造条件。

切实保障失地农村集体组织及农民的合法权益，在及时足额给农村集体组织和农民合理的经济补偿同时，还要“一揽子”解决好失地农民的就业、住房、社会保障等长期的生存与发展问题。现实中，一些地区在创新失地农民补偿安置制度取得较大进展与经验。主要集中在两个方面：一是修订《土地管理法》规定，政策的核心是把被征土地部分增值收益让渡给失地农民，通过提高征地补偿的年产值或倍数标准、制定一定区域范围内的综合补偿标准等办法，适当提高农民征地补偿安置标准；二是创新农民征地补偿安置的方式。“土地换社保”的经验正在全国尝试，它有效地解决失地农民的长远生计问题；一些地方在征地的时候，给农村集体组织保留一部分农村集体经营性建设用地，或租或自用，保障集体组织及农民长期收益。

此外当前最为突出的是，国家征收城市边缘的土地造成的增值收益的具体归属问题。在统一城乡建设用地市场的过程中，政府应根据土地增值收益的来源，在国家、城市居民、失地农民和在耕地与农民之间建立合理的土地增值利益分配机制。针对土地的供求性增值和用途性增值，根据土地的所有制性质，应收归国家或集体所有。土地的投资性增值是因为土地所有者或所有者的投入而增值，在投资主体明确的情况下，相关的投资主体应有权享受增值部分。尤其对因私人投资形成增值部分，国家应必须要保护私人的收益分享权。但在现实中，此三类增值收益往往混杂在一起，具体量化非常难，由此需要发挥国家的调节作用。过去通常的做法是把失地农民排除在土地增值收益之外，与理与情都讲不通。现行对失地农民的兼顾短期与长期利益的“一揽子”措施，其实质的内容是将部分土地增值收益让与了农民，使其享受了土地的部分发展权，这是社会进步的表现。当前，政府放弃地方政府在土地供给市场独家垄断的地位，有序引导集体经营性建设用地进入土地一级市场，让农村集体组织及农民直接从土地出让中获得土地出让收益。