现代社会中的政府承担着多种社会角色。在土地市场上，地方政府是国有土地所有者的代表，政府有充分理由获取应得的土地收益；但在更高的层次上，它是整个经济和社会的管理者，地方政府在土地市场上的目标定位要服从于公共政策目标的整体安排，毕竟政府的财政收支行为是为政府的整体公共目标服务。从长期、宏观和可持续的角度来看，实现社会整体的可持续、平稳发展是一个国家追求最高目标。相应地，实现对土地资源的合理开发利用应是土地出让政策的首要目标，将筹集财政收入放置到次要目标。

土地资源是人类经济社会发展与文明延续的重要空间载体，对于城镇化发展而言，土地的重要性是不言而喻的。不过，土地资源具有相对的特殊性，如总量和位置的相对固定，以及不同区域之间存在较大差异等。在有限的范围内开展城镇化建设时，土地制度的影响是首当其冲的，甚至可以直接决定城镇化发展的规模与速度。我国的土地公有制意味着，土地所有制的实现形式是相对单一的，即“全民（国家）所有”和“集体所有”，这显然与国外尤其是一些西方发达国家有很大的不同。比如在美国的土资源构成中，私人所有的土地占总量的51%，联邦及州政府所有的土地占47%，剩余2%的土地由美国的原住居民——印第安人作为保留地（齐峰、吕云涛，2014）。再如日本，其私有土地占土地总量的65%，而国家和公共团体所有土地仅占土地总量的35%（贺平，2010），因此西方经济发达国家的土地制度是典型的私人所有制。

客观地说，无论是土地公有制还是土地私有制，对城镇化都具有正反两反面的作用和影响。中国城镇化虽然因强制拆迁、强制占地等遭人诟病，但从城镇化的土地需要出发，土地公有制无形中降低了城镇规模落账的交易成本，即政府可以凭借行政力量，短时期内募集大量土地资源。如上海浦东新区、天津滨海新区等正是以国家统一建设、共建共享的模式实现了城镇化水平和产业功能的迅速提升。从这个角度而言，土地公有制无疑为中国城镇化的快速发展奠定了有利基础。然而一项完整的土地制度至少包括产权制度、经营与市场流转制度、收益分配制度以及农地保护制度4个方面（刘红岩，2013），其中产权制度则是土地制度的根本。

美国、日本等国家或地区的经验表明，无论是土地公有制和土地私有制，有利于城镇化的制度基础是确立土地的产权，并保证产权的明晰。特别是在城镇化的加速阶段，明确土地产权制度和保证“耕者有其田”是城镇化顺利推进和社会稳定的重要条件。在我国土地公有制下，当前法律对土地产权主体的界定并不清晰。比如，我国的《宪法》与《土地管理法》对我国的土地所有制进行了明确的规定，土地的公有制意味着只有国家和集体才是真正的土地所有者，而非任何单位和个人。然而，所谓的“国家”与“集体”在很多具体的场合下，并不是能够解决具体使用权限归属的实体概念，这样就导致产权的所有者主体和实际执行主体出现分离，从而出现特有的土地产权“委托—代理”结构，即由地方政府或集体组织代表全体人民和村集体行使土地产权，同时处置建立于土地产权基础上的土地收益。这种产权安排在行政权力缺乏有效监管的条件下，极易导致土地产权所有者（委托人）和土地产权执行主体（代理人）之间的价值目标背离，引发一系列诸如强制拆迁、强占耕地等委托—代理问题，最终会对中国城镇化发展的路径产生深远影响。

改革开放以来，中国以年均超过1%的增长速度实现了城镇化的快速发展，用短短40年的时间，走完了西方经济发达国家上百年城镇化的历程，导致这一现象的深刻原因就在于中国特殊的土地产权制度安排。在这个过程中，我国城镇化水平的快速增长，既要依赖大量的土地要素以简单粗放的方式投入生产过程，同时也依赖着对农民和农村的剥夺，以及对资源环境造成的持续污染（袁方成、康红军，2016）。当GDP总量被作为绩效考核的重要指标时，许多地方对于增加投入和提高产出的结果十分重视，而对于其中的过程和方法却并不在意，其基本的法律底线甚至也会在特定的时候被一再突破。这就是为什么国家明明有限制征地的政策和规定，同时也要求节约利用土地和保护环境，但是许多地方要么置相关法律法规和政策要求于不顾，要么就想方设法绕开相关的限制来达到目的。因此，传统的城镇化发展尽管曾取得比较快的速度，但是其中涉及的土地违法问题非常之多，如“圈地”“开发区”和“造城”等现象之下往往就包含着各种各样的土地违法行为。 (www.daowen.com)

土地财政现象的产生与地方政府在土地产权及管理制度中特殊的地位和身份有着直接的关系。目前我国实行的是城镇土地产权国有，而农村土地产权集体所有的二元土地所有制。因此，为了控制土地的供给，地方政府垄断了城镇土地供给的一级市场，而集体产权的农村土地不得直接上市，必须由国家征收之后才能进行出让。正是由于上述制度才造成了我国目前的土地征收情况：一方面，土地征收补偿过低，被征地者利益无法得到保障；另一方面，地方政府将土地进行“农转非”时可以通过买卖价差来赚取巨额利益，增加房地产开发过程中的成本。此外，地方政府在土地出让收入使用方面也存在以下问题，即用于支持农村发展与保障农民利益的投入比例较低，用于城镇保障性住房建设的比例也较低。

因此，要解决上述土地供给问题就需要对被征收土地的农民利益进行保护，并允许具有集体产权的农村用地直接上市。因为在我国二元土地的供给制度当中，并存土地的集体产权应该与城镇土地的国有产权被同等对待，即农村集体组织应该拥有土地的所有权、使用权和收益权等完整产权（周卫，2015）。也只有基于上述完整产权，集体产权的农村用地所有者才能直接参与土地出让，进而由土地的市场价值来决定农村用地的征用与补偿费用，来维护被征地农民的合法权益。与此同时，农村用地进入市场也是对地方政府垄断一级土地供应市场地位的撬动，进而形成土地供应市场的竞争格局，有利于降低土地出让收入，消减房地产开发中的成本，减轻地方政府对土地财政的完全依赖。

伴随着新型城镇化战略的实施，农地的征收、补偿与流转也可能会存在转让权的流逝情况，因此就需要赋予农地在农业用途和非农业用途方面与国有土地相同的转让权。这样做的好处在于：其一，由于农地具有自由转让权，农地可以按照“出价高者得”的原则转让给使用者，农民可以获得比较满意的收入；其二，农地按照“出价高者得”的原则来决定是否转让时，这个最高价必须得让农民觉得“物有所值”；其三，当农地具有自由转让权时，就打破了地方政府在土地供给市场上的垄断，有利土地供给的增加，进而会降低房价以及地方政府的直接土地出让收入，降低地方政府对于土地财政的过分依赖；其四，地方政府可以从农地的转让交易和转让收益中获得税收收入，同土地出让金收入相比较，且税收收入的规范性更好。重构土地利益分配机制，核心是让人的城镇化与土地的城镇化协同推进研究中国城镇化，必须以农民、农村、农地为逻辑起点。中国在农本社会向城市现代社会转轨的过程中，出现了农田流转、农民进城和农地转用3个问题。这3个问题交织于城镇化进程中，构成了理解半城镇化问题的核心与实质——土地权利的再分配。