在城镇化发展背景下，城市土地财政的规模由出让土地的价格和面积两方面决定。而城镇化扩展很重要的方面表现以土地扩展为主的城市空间的扩张，快速发展的房地产业是城镇化的重要表现载体，而土地则是城市发展必须投入的不可再生资源（骆祖春，2013）。18亿亩土地红线约束下的城市外延式增长的土地财政规模如何成为关键问题。提高土地财政发展的一个最重要的方式就是通过有效的经营城市来实现，即城镇扩张方式。

新型城镇化进程其实同时也是对土地资源扩大使用的消耗过程，随着城镇化率的提高，必然会导致耕地资源保有量的下降。1998年，中国城镇化率为33.35%，而2017年中国城镇化率为58.52%，这19年间上升了25个百分点；与此同时，中国耕地面积也随之发生了变化。

表7.9 全国耕地增减情况（万公顷）

续表

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

2010年中国耕地面积为20.29亿亩，2016年下降到20.24亿亩，这6年间减少了0.06亿亩，距离18亿亩耕地保护的红线还有2.23亿亩，如果假定2020年至2030年中国的城镇化保持稳定态势，每年提高1.2个百分点，在未来城镇化发展中12年达到70%左右，可以预计城镇化的地耗可持续。 (www.daowen.com)

2017年，中国城镇化水平已经超过58.52%的关键点，将70%定为中国城镇化率的目标，按照2017年后每年提升1.2个百分点的城镇化速度计算，中国高速城镇化进程还要持续12年左右，大约农专非农人口3亿。我国拥有公有制土地性质的同时采取世界上最严格的农地保护制度，在过去60年发展过程中，城市人口密度始终保持在1.6万人/平方千米以上，如果按照1.6万人/平方千米水平计算，中国要消费3万平方千米国土面积用于安置新市民，约0.45亿亩。出路只有两条：一条是通过占用农地，扩大城市的外延；另一条是对现有城市建成区内挖掘土地容量来满足城镇发展的要求，从现有一味地摊大饼式的发展转变为空间提升道路。城市人口规模、生活条件及居住水平，决定了对城市用地和住房消费规模，进而也就决定了土地财政潜在的规模。

《全国国土规划纲要（2016—2030年）》主要目标，耕地保有量到2020年约为18.65亿亩，2030年约为18.25亿亩。至2017年年末，中国内地的耕地面积为20.23亿亩与18亿亩耕地红线，相差仅有2.23亿亩，假定这一规模的土地到2030年消费完毕，对于新建城区房地产的价格不出现大起大落，假设土地出让收入年增长率为10%，高于假设CPI指数水平保持在每年5%增长率，可以计算出土地出让收入的总值为：

2014年全国每平方千米土地出让（含招拍挂出让）价格18.9万元，依次类推，而根据2014年政府土地出让总面积中只有70%的面积用于协议出让与招拍挂出让，故每年政府出让土地面积只有7466.9平方千米（＝224000000/14×0.0006667× 70%），16年土地出让收入的总值为252 899亿元。由于14.9万平方千米土地面积可以安置9.3亿新移居城市人口。

上述分析表明，在局部时间范围内，虽然土地财政的空间有限，以城市规模外延扩张的可用土地也是有限的，但依然可以满足目标中的新型城镇化所需。到2030年前，土地财政是可持续性。