在目前的制度安排下，地方政府垄断了城市建设用地的征用、开发和出让的各个环节。政府的发展目标决定了政府追求土地出让收益方式的差别，而这一差别将通过政府的土地出让选择予以表现。因此，理解土地出让的关键要素就是理解地方政府的行为。很多文献指出，政府的土地出让策略存在着二元化目标，以下两种情境中做出权衡：一种是引资目的，即为了获取更多外来资本的投资机会，提高本地GDP并做大税基提高本地预算内财政和上缴财政收入规模，地方政府倾向于协议或无偿出让土地；另一种是融资目的，即为了获取可自由分配的高额土地出让金，从而为当地的公共服务供给，基础设施建设及城市发展筹集巨额建设资金，政府需要通过招标、拍卖、挂牌等市场化方式尽可能的高价出让土地。

顺着这种思路，学者指出这种二元化目标的实施会导致不同的用地类型体现出不同出让水平，在商住用地上政府会采用“饥饿供地政策”，该政策有意识控制土地的出让，通过改变开发商和普通民众的心理预期形成——土地的源头出让不足，同时加上开发商的“囤地”行为，导致到达住房市场中的有效供给更有限，土地出让的不饱和状态和由此产生的“土地稀缺”的预期，推动房价和地价的上升，而政府则可以获取由此带来的高额土地出让金。在工业用地方面，地方政府则是过度出让，工业资本流动性较高，较高的土地价格会减少本地区能够吸引的资本数量，从而对政府完成经济增长和工业任务产生不利影响，基于竞争考量，地方政府愿意以低价或者零地价出让工业用地，导致出现相对过低的价格水平，而政府出让过多的土地的现象。

然而如果这一并行供地策略是有效的，那么以下几个条件需要满足：第一，地方政府要抬高地价不会面对很高的成本和困难；第二，居民收入水平较高，能够较大程度的承受地价抬升带来的房价压力；第三，工业化程度较高，基础设施和产业配套较好，从而工业企业对土地价格的需求弹性较大，低价供地能够吸引产业资本的进入。但显而易见，这样的条件并不是各个区域都能满足的，也就是说，这样的土地出让策略并不是通用的，尤其是随着2007年中央大举调高工业用地价格，并规定一般工业用地也要通过“招拍挂”方式出让后，此后超过80%的土地是以该市场方式出让的，如2010年“招拍挂”出让建设用地高达88.3%，使得价款占全部的96%，因此工业供地和商住用地出让价格的差距越来越小，所以观察政府的土地出让行为中，通过供给方式和价格直接影响土地出让的方式正逐渐淡化，政府正越来越多地采用整体土地出让规模行为来显示其财政目标，而这样的土地出让策略更多的是在政府全局考虑区域本身的经济、自然禀赋差异下统筹做出的，而与土地类型的相关度较小。然而，针对这一趋势的学术讨论中周飞舟（2007）通过两个不同区域的县级城市案例分析下总结出地方政府在土地开发和城市化过程中的两种行为模式。在工业化相对发达和居民收入相对较高的地区，政府主要目标是获得高额的土地出让金净收益，该地区政府可通过垄断和金融手段来抬高地价。在该种模式中，维持土地出让的高额地价需要控制土地的出让数量。而在那些工业化程度落后和居民收入相对较低的地区，地方政府主要目标是获得建筑业和房地产业的税收收入，这是因为在这种情况下想要抬高地价会面对很高的成本和困难，地方政府因此会转而依靠铺摊子、扩大建设规模来实现税收收入的增长。而在此种模式中，为了获得由建设规模带来的税收收入需要加大土地的出让数量，即在一些相对不发达地区的城市周边区域看到的摊大饼的发展模式。

不同于以往的工业低价出让、商住高价出让的万能路径，周飞舟的案例研究对政府经营土地获得财政性收入的土地出让手段予以了翔实的披露分析，揭示了在不同条件约束下地方政府土地出让的行为模式，控制土地的出让数量是应对维持高地价，获取高额土地收益的必然选择，而加大土地出让规模则是在以数量换税收模式下的优选应对方案。当这样一种研究思维被拓展开来时，土地出让规模行为与地方政府财政意图的关系被很好地联系在一起。理性的地方政府在面临不同条件约束时，必然会通过差异化的土地出让策略，来更好的结合自身特点来获取竞争优势，最大化土地财政的政策效用。

首先，土地作为一种自然资源，在没有“三通一平”（水通、电通、路通和场地平整）、“五通一平”（通水、通电、通路、通气、通讯、平整土地）或“七通一平”（通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天然气或煤气、平整土地）之前只能是“裸地”或“生地”，这种形态的土地数量再多，也不可能满足城镇化对建设用地的需要，更解决不了城市人口的居住问题。经过整治后，使其具备完善的城市基础设施、土地平整能直接进行建设是当地政府拓展城市空间，建设城市新区时最重要的开发行为，而在其中交通和基础设施的建设都是不可缺少的，甚至说城市建成区之所以能被称为建成区，正是因为有了市政公用设施的投入才使之名副其实。从建成区面积看1998年到2016年，从约2.14万平方千米到5.43万平方千米，增加了两倍以上。同时期的城镇户籍人口从3.79亿增到7.93亿，2016年包括农民工在内，常住人口增加了100%，城区面积扩张大大超过人口增加。

2016年，国有建设用地供应51.8万公顷。其中，工矿仓储用地、商服用地、住宅用地和基础设施等用地供应面积分别为12.08万公顷、3.46万公顷、7.29万公顷和28.97万公顷，同比分别下降3.2%、6.9%、11.7%和增长0.2%。四类用地分别占国有建设用地供应总量的23.3%、14.1%、6.7%和55.9%。全年出让国有建设用地20.82万公顷，出让合同价款3.56万亿元，同比分别下降5.9%和增长19.3%。

按照国土资源部公布的数据显示，全国的城镇住宅用地供应多年来大致为土地供应总量的14%～28%之间，2010年到2014年间每年约11万公顷，2015年下降至8.26万公顷，2016年到7.29万公顷。

表7.3 国有建设用地供应情况（单位：万公顷）

资料来源：中国自然资源部网站公布的《2016年中国国土资源公报》。

按照2016年7.29万公顷的住宅用地，按一般平均1.5倍的容积率来计算，约可以建造出10.935亿平方米的住宅，若全部用于解决新增城镇化人口，根据人民日报的数据，2013—2016年，全国累计竣工住宅面积74亿平方米，住宅建设水平创历史新高。2016年，全国居民人均住房建筑面积达40.8平方米^[1] 。可解决2680万新增城镇人口，即2%以上的总人口。这其中包括住房改善性需求和新增城镇居民其中包括新增农民工的住房需求。 (www.daowen.com)

《中国统计年鉴》中住宅用地的供给数据显示，2016年房地产企业待开发土地35 121.01万平方米，房屋施工面积758 974.8万平方米，房屋竣工面积为106 127.71万平方米，房屋建筑面积竣工率为14%。如表7.4所示。

表7.4 房地产企业待开发土地

续表

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

其次，根据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》主要目标，耕地保有量到2020年约为18.65亿亩，2030年约为18.25亿亩。从全国土地利用数据来看，截至2016年末，全国耕地面积为13495.66万公顷（20.24亿亩），2016年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积33.65万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积29.30万公顷，年内净减少耕地面积4.35万公顷；全国建设用地总面积为3906.82万公顷，新增建设用地51.97万公顷。

表7.5 全国耕地增减情况（单位：万公顷）

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

这就是说，即使没有新增供地，现有用地即可供开发的耕地面积到2020年还有1.59亿亩。根据近年来的净减少面积看，每年因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积与通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积相比，净减少不超过10万公顷。因此，就全国而言，到2020年土地供给量较为宽松。