现行制度环境的约束下，土地财政的主要收入来源于招拍挂的出让土地，土地使用是房地产业、工业和其他第三产业等。房地产价格与土地价格的互动作用体现在我国房地产市场的超级繁荣上。

自1998年房地产改革以来，房地产价格非理性快速上涨，而不同国家对于房价和家庭年收入的合理比例也有所规定。世界银行的标准为5∶1，美国是3∶1，日本是 4∶1；而中国则为20∶1或30∶1。从其根本上分析则是财富从购买商品房的社会公众中流出，不断地流向地方政府的土地收入，房地产税收收入以及房地产开发商和炒房者，房地产市场是政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的重要通道，土地资本化与房地产业相辅相成发展。所以，土地财政对于房价的上涨起到了强有力的推动作用。

房屋根植于土地之上，地价的变动必然引起房价的联动反应，通过由美国学者丹尼斯迪帕斯奎尔和威廉惠顿提出的四象限模型，可以充分展现他们之间的互动影响关系，如图7.2所示，经济社会平稳发展必然增加对土地的需求，致使地市场中土地需求曲线由 TD 上升至 TD1，其价格由 J上升至 J1，受地价影响，房价由 P上升至 P1，于是房地产供给量增加，供给曲线由 FC上升至FC1，房地产开发量由 M 升至 M1，促使地方政府土地供给量由 N升至 N1。此刻，土地市场的供给和需求量恰好使得地价维持在 J1水平上，再次实现了土地市场和房地产市场的双均衡。这也就进一步说明了土地财政（土地出让价格）与房地产价格上涨之间存在相互作用的“棘轮”效应（娄成武，2013）。

图7.2 土地市场与房地产市场之间的四象限模型

土地财政推动房价上涨。土地出让制度中的招拍挂制度从理论上说是进入土地供应途径的“阳光时期”，可以说是土地使用的再革命，减少了交易中繁杂的环节，改变了过去暗箱操作的协议出让方式，降低腐败滋生等风险，此举有利于房地产市场的发展，发挥市场这只看不见的手的作用，也有利于土地财政的正常成长。但在实际操作中，并不一定可以完全实现。自从推行招拍挂制度之后，开发商很难再借助寻租这方式来得到土地使用权，与此同时因为政府拥有土地的全部垄断权，果然可以借助土地出让来尽可能地扩大收益。对于地方政府而言，可以选择借助对土地供应量以及招拍挂底价进行控制调整的方式制衡和控制房地产市场。

其一，控制土地供给量。由于市场被卖方所完全垄断因此政府为了使土地能够尽可能的拍出高价，所以就会选择同市场需求严重不匹配的数量来进行供应，进而让土地开发商无法获得足够的土地而进一步的进行竞争，使房价得到有效的提升。根据市场规律，如果说住房市场供不应求进而导致房价一味地上涨那么开发商方面就会选择进行商品住房的开发进而以尽可能地同市场需求相匹配。从获得土地使用权到商品房正式开发完成出售期间需要一定的周期，进而在这一过程中房价仍会出现一定程度的上涨，但只要到最后商品房数量能从市场需求相匹配那么房价自然而然就会被控制住。而政府方面为了使土地财政的收入尽可能地扩大就会选择在应当满足土地需求的时候反过来减少供应量，使土地保持足够的稀缺性，如此一来，开发商在进行土地使用权拍卖竞争的过程中就会不断地提升价格，进而就导致了“地王”等现象的频繁出现。地价上涨间接推高房价，房地产开发成本愈来愈高，而开发商又会把这种高价格的土地成本转嫁给消费者，从而进一步推动房价上涨。

其二，控制土地招拍挂底价。地方政府方面为了能够借助土地出让，而得到尽可能多的利益，所以通常情况下宁可以流拍的方式出让土地，也不会选择低价出让。对于正常市场环境而言，若当前的市场稍微低迷造成开发商资金链的紧缺那么就会选择降低房价的方式来保证资金链的正常运转。而同时伴随着住房需求的下降，土地的需求量也不会过多，那么其价格也就随之降低。然而政府却一味地为了利益而拒绝土地的低价出让，如此就导致了拍卖底价高于拍卖商所能出的价格而最终流拍，虽说流拍的越来越多，供应量也会逐渐降低，那么土地仍然会保持一个对政府相对良好的供应水平进而帮助政府维持土地价格。而在房地产市场需求高涨时，则会以较高的地价出让相对多的土地面积，以期实现土地收益最大化。对于地方政府而言，可借助使用权价格以及土地面积两大因素来对土地财政进行控制，然而其目的并非是一味地降低供应量或者说一味地提升价格，是希望借助控制数量以及价格来使出让收益实现最大化。通过理论分析可以得出地方政府通过土地财政来最求利益最大的同时，势必是会导致地价上涨从而导致房地产开发商成本上涨，进而使商品房房价上涨。

以收入集权为基本特征的分税制改革，在显著向上集中财政收入的同时，并没有进行支出责任的相应划分及调整，使得地方政府普遍面临增收的压力，因此以地生财成为各级地方纷纷采取的一种缓急之策。事实上，我国财政分税体制除因改革的不彻底而给地方带来财政增收的压力外，还因税种的中央地方划分而大大限制了地方政府利用税收工具来扶持当地企业的机会，从而极大地增加了地方发展经济的压力。同时，国有企业转制，也使得原先地方政府通过对本地国有企业和乡镇企业的扶持与保护来参与地方竞争的模式被打破。地方政府的土地财政必然会同时考虑财政收入增长和招商引资规模两方面的效果，以求实现其利益的最大化。地方政府的上述利益最大化目标往往是通过“低价出让工业用地，高价出让居住用地”的供地策略来实现的。

相对于原先那些由地方政府所有并为地方创造财政收入的国有企业、乡镇企业，外商投资企业具有更大的流动性以及根据各地政府提供的招商引资条件来选址的主动性。因此，为了在地方竞争中占据优势，各地纷纷出台各种优惠条件以吸引外商在本地投资。在这其中，低价出让工业用地是各地竞争的主要工具。可以说，在一定程度上，工业用地市场就是一个“买方市场”，地方政府是价格的接受者，一些地方政府在进行土地出让时甚至以“零地价”作为优惠条件，以获取竞争优势。工业用地的低价出让虽然可以为地方创造GDP和政绩，或许还可能成为地方长期的税收收入来源。但是，在出让当期，它并不能缓解地方财政收支缺口的压力，甚至还可能因引资优惠条件的设立，如基础设施的配套投资而增加地方财政支出。由此，缓解地方财政的压力就落在了居住用地市场上。在居住用地市场中，由于住房需求的相对强劲且刚性较大，如此，房地产开发商就比较容易将土地出让成本转嫁给消费者，地方政府也较容易操纵居住用地的价格。同时，由于我国当前还没有针对住宅开征房产税，居住用地只能在“出让”这个环节上为地方政府带来收入。因此，各级地方就普遍倾向于以“高价出让居住用地”以弥补“低价出让工业用地”造成的出让金损失并缓解地方财政增收的压力。

上述地方政府供地策略的直观结果就是：一方面，在土地出让总量有限的情况下，优先出让工业用地挤压了居住用地的出让空间；另一方面，大量工业用地的低价出让，使得财政增收的压力转移到了居住用地市场。

作为土地一级市场的垄断供应者，政府的动机将对其供应行为产生直接的影响。对于不同类型的用地，政府基于地方经济发展动力的不同考虑会产生不同的土地利用动机。具体而言，一方面，政府为了保持招商引资竞争力，吸引工业企业投资，以获得 GDP 增长、未来税收收入和增加就业机会等长效收益，往往会倾向于大批量低价出让工业用地；另一方面，为了在短期内获得可大规模集中实现的土地收益，以解决分税制后地方财政收入来源不足与基础设施投资支出扩大的矛盾，政府则倾向于通过控制居住、商业用地的供应量，以期影响开发商预期，来提高土地溢价水平。 (www.daowen.com)

开发商作为连接土地市场和房产市场的纽带，其对于房产市场的预期将直接决定其土地需求。当房产市场处于繁荣时，旺盛的消费需求也将提升开发商对于未来房价的预期，从而增加其对于当期土地的需求并提高其土地竞买出价的心理底限，而由于土地供应缺乏弹性，竞争的激烈会抬高土地价格，并形成未来土地价格的上涨预期，为此开发商会进一步增加对当期土地的需求。与之相反的，当房产市场进入衰退时，购房者需求减少，房产价格下降，将降低开发商对未来房价的预期，从而减少其对于土地的需求并降低其土地竞买出价的心理底限，引起土地溢价率降低甚至流拍，并形成未来土地价格下降的预期，为此开发商会进一步减少对当期土地的需求。

同时，由于我国的土地归国家所有，形成了城乡二元结构，即城市的土地由地方政府作为管理者，农村的土地由集体所有。在城镇化的过程中，地方政府通过征用农村土地补充城市用地。但是农民与地方政府之间信息不对称，农民处于政策接受者。同时分税制后，中央与地方由于财权和事权的不匹配造成了很大的财政缺口，地方政府在以地方经济发展为晋升激励制度的前提下，考虑占地成本较低，更为推动地价和房价的上涨寻求土地财政的理由。

随着城市人口的增长，土地作为极稀缺的自然资源的稀缺性更为明显。土地的供给方式可以分为自然供给和经济供给。对于土地的供给全过程是由自然供给到经济供给的发展过程。首先说自然供给不受供需的影响，供给数量固定，且仅仅受自然限制，供给无弹性。其实我们对土地供给关注的是城市中土地的经济供给，虽然具有一定的弹性，但由于受自然资源、需求结构和发展水平等因素的限制，土地的经济供给总体上也是缺乏弹性的。此时，我们使用传统的供需模型探讨地方政府对经济的政策行为对土地和房地产市场的影响作用。

从短期看，假设农地不进入城市土地交易市场，对于城市的土地供给可视为无弹性的，此时土地价格由需求决定，土地价格就是需求价格。如图7.3所示，当土地需求为曲线D时，土地价格为P1，任何的土地需求增加，都会引起土地需求曲线向右上方移动，需求决定土地价格，需求提高引起土地价格的上升P2。由模型可得，在制定政策提升需求的同时会引发土地价格的提高，此举会部分抵消经济增长的效果。不过，土地资源的价格作为双刃剑，土地利用效率又会随着价格提升而不断提高。

从中期看，地方政府可以通过农地转非农用途、土地整理后再利用等途径提升土地供给量，此时的土地供给具有一定弹性。如图7.3所示，假设地方政府每年以固定比率或者逐年递增的速率来增加城市中的土地供给量，土地供给曲线为S1，此时，土地供给和土地需求同时增加时，由于具有一定弹性的特征，土地价格上升的速度将下降，如P3点。

图7.3 供给缺乏弹性的土地价格

从长期看，城市与农村土地不可自由流动，同时征地中很多土地并不能及时补充到土地供应的环节中来，使得土地供给数量减少，土地供给曲线移至S1，同时由于供给时间以及供给量的变化使得供给曲线的斜率随之变化，土地供给曲线缺乏弹性，如图7.4。我们可以简要分析下形成的原因：地方政府从农民手中垄断土地供给，但是由于信息不对称，对于农村土地的征收过程较长，土地补充不能及时调整，由此土地供给更加缺乏弹性；在土地的管理中，地方政府既是管理者也是收益者，开发商也存在信息不对称，将预期土地数量不足且价格上涨，即认为土地供给曲线更加陡峭，更重要的是据此预期，开发商预计未来土地更为稀缺，即对土地的需求曲线向右移到D1；我国土地制度的影响以及土地作为一种空间固定性生产要素不能自由流动的要素特征，使得土地供给曲线的左移，并且造成土地供给缺乏弹性，因而曲线斜率变大。

图7.4 长期土地供给图

因此由图7.4所见，在没有政策等方面的限制时，地方政府的收益为 P00Q0E0区域面积；而当供给和需求曲线变动后，收益变为为P20Q1E1区域面积。由此可见，土地供给减少的情况下，地方政府的土地收益却明显增加。不过同时却引发了土地价格和房价的上涨。