不同市场结构下的土地价格形成存在差异，本节将对我国土地市场建立以来价格形成的演变过程进行分析。按照我国土地管理制度和土地市场发展的变迁过程，笔者认为我国城市土地价格的形成可主要划分为以下3个阶段。

第一阶段为 1987—2000年，该阶段土地市场的特征为开始引入市场机制。20世纪80年代末，我国借鉴香港土地所有权和使用权“两权分离”的经验，试图通过引入公开透明的土地使用权市场化竞争模式来显化城市土地资源价值。1987年，深圳市模仿香港土地批租制，率先分别以协议、招标或拍卖方式出让30～50年不等的5幅土地使用权，首次突破了无期限、无偿使用的行政划拨制度，迈出以市场机制调配土地资源的第一步。1988年《宪法》修订中正式承认了土地有偿使用和转让；同时，《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》的颁布均对土地使用权的有偿交易做出认定。但是，由于上述法规未对市场化程度较低的协议出让范围做出明确规定，导致大量土地以协议方式出让。据统计，1993—1999年以协议方式出让的土地占90%，造成土地资源浪费和配置扭曲。

在这样的土地管理政策背景下，大量低价协议出让的土地等待进入二级市场实现溢价，同时普遍实行的毛地出让政策也使得大量土地囤积在开发商手中，进而使得城市土地供应市场呈现多头竞争局面。城市土地供应具有较大的弹性，整体供需市场呈现出完全竞争的格局。多头供应很容易带来供给增加并促使供应曲线右移，从而使得实际的土地价格要低于均衡时的价格，这也导致通过市场机制的引入显现城市土地价值的目标无法充分实现。

第二阶段为 2001—2013 年，该阶段土地市场的特征为逐步形成供方垄断。自 1995 年《城市房地产管理法》颁布实施，并对于土地转让增加了需达到 25%投资额的限制后，土地二级市场的交易活跃度明显下降。2001年前后，土地储备制度开始在全国范围内推广，2002年4月3日，国土资源部又发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。自此，政府开始在城市土地供应环节逐步形成全面垄断，且要求净地出让，也导致土地供应缺乏弹性，整体市场呈现出供方垄断格局。与完全竞争时的均衡情况进行比较，可以发现由于政府垄断市场供给，为追求经济收益最大化，会形成供给不足，少于市场均衡要求的供给数量，形成的价格，也要高于竞争性市场时的均衡价格。在这种情况下，垄断可使政府方能够实现自身福利的增加，尽管存在社会福利净损失，但垄断供给的政府如能控制好市场短缺的程度，并通过有效措施适当引导市场需求，调整供给和需求的价格或收入弹性，并通过运用二次分配和转移支付等方式补贴社会，将能在相当程度上减少这一损失，保障市场的配置效率。 (www.daowen.com)

在第二阶段的后半程发展中，由于受各参与主体预期的影响，土地市场的供求被进一步扭曲。自1998年商品房改革之后的10年间，我国房地产市场在宏观经济环境变幻和多轮调控的交互影响下，经历了一轮由持续上涨到回调再到继续上涨的波动。政府和开发商基于这一轮房地产周期而开始形成了各自对于土地市场的涨价预期，进而影响了2009年之后的城市土地市场供求关系。

供需双方的预期给城市土地价格形成带来的影响。开发商普遍预期房价在未来将持续上涨，由此选择增加当期土地需求，与此同时，政府预期未来地价也将继续上涨，基于土地财政的考虑，为了获得更高的土地收益，则主动选择减少当期供应而增加未来供应的策略，供需关系的变化将形成新的均衡价格。在加入涨价预期影响的供方垄断市场中，土地供应量将进一步减少，而均衡价格也要高于未考虑预期影响时，消费者剩余减少，生产者剩余增加，社会福利净损失再次扩大。在这种情况下，政府获得的福利将更高，但开发商的利润将减少、风险将加大，市场扭曲的程度进一步加剧。

随着 2014 年以来我国房产市场区域分化态势的日趋显著，城市土地价格形成将逐步进入第三阶段。笔者认为，第三阶段的市场特征将是：政府单方垄断土地供应的格局将被逐步打破，土地供应市场将形成垄断竞争的局面，其供应弹性将有所增加。