（1）土地资源总量

国土总面积决定了城市土地供应的潜在最大可能，但由于地形、地貌等限制，实际能适合城市发展的土地总量要远小于这个规模。例如，虽然我国国土总面积达960万平方千米，位居世界第三，但其中山地占33%、高原占26%、盆地占19%、平原占12%、丘陵占10%，真正适合人类生存与发展的宜居空间只有大约300万平方千米，而适宜进行大规模、高强度工业化城镇化开发的国土面积更是只有180万平方千米。由此土地资源总量中真正适合城市建设开发的国土面积决定了城市土地自然供给量的上限。

（2）国家土地政策

近年来，我国新颁布的影响供应的土地政策主要包括18亩耕地红线、保障房优先供地、国有用地房屋征收和集体建设用地流转等四方面。

2006年，“十一五”规划中首次明确提出关于18亿亩耕地红线的控制目标。2008年8月，《全国土地利用总体规划》中再次重申要坚守18亿亩耕地“红线”，并提出到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。我国目前正处于加速城镇化阶段，未来20年中，我国最大的内需潜力在城镇化。根据预测，我国城镇化率到2020年将达到 60%。在未来5年将有1亿农民陆续进城落户，这部分人口需要新增城市用地来容纳，所以现行的18亿亩耕地红线很可能将延缓中国城镇化进程。

2010年9月，国土资源部、住房和城乡建设部发布了《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，该政策要求：“在房价高的地区，应增加中小套型限价住房建设供地数量，在三类政策性住房用地不低于住房用地供应总量 70%的基础上，探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房的途径。同时，对依法收回的闲置土地和具备‘净地’供应的储备土地，以及农转用计划指标，应优先确保以保障性住房为主的上述各类住房用地的供应，对未完成上述住房供地计划的地方，不得向大户型高档住房建设供地”。我国一二线城市的土地资源本就日益稀缺，如此以强制性的方式来确保保障房和中小套型商品房的优先供地，将使可供商品房开发的经营性用地数量进一步减少。

2011年11月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确以“司法拆迁”取代“行政强拆”的方式，这一举措可以约束行政权力的滥用，加强对公民合法权益的保障。但由于我国当前司法程序效率远低于行政程序，该举措的负面影响是可能会直接导致城市存量土地储备时拆迁速度放缓，进而造成旧城改造的停滞不前。随着我国城镇化率水平的不断提高，对存量用地的更新已逐渐成为越来越多城市后续发展的重点，而旧城改造的迟滞，将大大减缓城市土地供应的速度。

2013年11月，十八届三中全会明确提出：“要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”据统计，截至2010年，我国农村集体建设用地约为2.5亿亩，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。国家对于集体经营性建设用地的入市改革政策，将在未来一段时期内逐步激活和释放近300亿平方米的巨量农村土地，从而大大增加城市新增建设用地的供应来源，并缓解当前我国城市发展中建设用地指标无法满足城市发展需求的矛盾。

（3）城市规划与供地计划 (www.daowen.com)

城市层面对土地供应的影响主要通过城市总体规划、城市控制性详细规划和土地利用年度计划等3个方面来实现。

①城市总体规划

城市总体规划首先将划定城市规划建设区的范围，进而将明确整个城市可供应的总体用地规模。随后，总体规划将对整个城市产业和功能布局做出指导，并对交通、大型基础设施和绿化做出总体安排，通过这样的规划设计，就能明确工业、商业、居住等各类用地的未来供应比例结构和用地发展方向。

②城市控制性详细规划

城市控制性详细规划确定了土地的开发强度，主要包括容积率、建筑密度、建筑层数、绿地率等几项指标。站在世界范围内进行对比，目前我国多数城市的容积率普遍偏低：首先从居住用地来看，当前我国新建住宅的平均容积率为1.36，其中一线城市为1.76，二线城市为1.53；而同期香港为4.5，新加坡为3.82，首尔为2.5，东京为2.2。再从商业用地角度来分析，与美国曼哈顿地区高达12至21的容积率相比，我国北京、上海等一线城市中央商务区（CBD）的建筑容积率，基本都在6.0以下，极少出现容积率在10以上的超高层建筑。这种低效的土地开发利用模式在国家强调新型城镇化发展的今天正面临着越来越大的挑战。为了提高土地资源的利用效率，国土资源部已提出了“立体化”城市发展的新理念，并明确要求：“到2020年，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上”。在城市土地自然供给量遭遇上限瓶颈的制约时，通过开发强度的增加能有效增加土地的经济供给量，以应对城市后续再发展对土地资源的需求。

③土地利用年度计划

城市土地利用年度计划中最重要的就是年度新增建设用地的计划指标，它将直接决定短期内整个城市的土地可供应总规模。当前我国土地供应计划中主要存在下面两方面的问题。一是供应结构失衡，住宅用地供应明显不足。在德国、美国、英国等发达国家中，住宅用地在新增用地中的比例约50%～70%；而我国近年来的年度新增建设用地中，住宅比例仅为 10%～20%，工业等非居用地比重则超过 60%。土地供应的不足，也导致住宅的有效供给不足，进而加大了住房价格上涨的压力。二是住宅用地比例一刀切，缺乏灵活性。目前，全国各地在住宅用地供应的比例上存在“一刀切”的不合理现象，未考虑不同城市在人口与城市发展上存在的差异，机械地给各地住宅用地占总供地的比重设置统一的标准，从而导致土地供应计划与住房供应计划出现失衡。一方面，北京、上海、杭州等一二线城市住宅土地供应规模有限但人口增长急剧，土地市场供不应求矛盾突出导致“地王”频现；另一方面，鄂尔多斯、营口、常州等三四线城市土地城镇化快于人口城镇化，出现了大量超过本地消化能力的住宅项目，形成“鬼城”现象。