美国土地财政收入占总财政收入的比重的规律是先递减后平稳发展,但是土地财政在美国地方政府看来依旧十分重要。从中央所有到州政府所有,再到州政府与地方政府共享,最后形成以地方政府征收为主,州政府土地财政收入逐步减少的分配结构。美国城镇化和工业化中,经历了漫长的土地出售私有化过程,财政上完成了由卖地向税收的转型历程。由此可知,土地也曾是美国州和地方政府财政收入主要来源,对于土地出让金不是一次性收取,而是运用定额分期或按比例分段收取租金,增加土地收益。美国政府从新中国成立初的为了充实财政资金到为了保证居民有居所,土地私有化的过程中有居所的居民全部征收居所的保有税收即财产税,逐步能够使“国家财政”摆脱对“土地财政”的过度依赖。
从历史视角梳理,美国联邦政府的土地财政税收收入主要包括以下两种:财产税和遗产赠予税。联邦政府从19世纪初开始征收财产税,而遗产赠予税的征收则相对较晚,而且数量也不多,因此可以看出联邦政府的土地财政税收收入主要是以财产税为主,而其内部结构并没有发生特别明显的变化,简而言之就是较为稳定。而且联邦政府并没有像其他国家一样对境内土地征收各式各样的税种,而始终以单一的财产税制来获取持续土地收益。而非税收收入在其建立初期主要以土地开发出售的收益为主,其所得收益主要为联邦政府所有,而地方政府并没有获得此项收入。随着其发展,到美国国有土地的出售基本完成之后,其对应的土地出售收益也基本归零。接下来,取而代之的就是地方政府对社区、房屋征收的维护管理费用,为保护美国国有资源环境而收取的资源环保保护费用,以及地方政府出售少量不动产之后而获取的直接收益。而现在地方政府土地财政的非税收收入主要包括针对社区、房屋征收的维护管理费用。目前,中国的土地财政即将走出初期时段,需要进行新的土地财政转型。借鉴美国的历史,以及结合中国的分税制的大背景,建立以房产税为基础的财政税,是土地财政转型的大方向。
虽然我国与美国在土地所有制上有很大的不同,但其在土地管理方面的经验值得我国借鉴。
其一,不改变土地所有权的前提下征收。无论征收土地所有权是公共部门还是私人,双方自愿交易且私人土地被政府征用也不一定转变所有权;我国的土地征收是政府的强制性行政行为,以激发社会矛盾。
其二,各级政府关系慎重处理。与中国分权体制相类似,美国是联邦制国家,联邦和州分别由联邦宪法和州宪法约束,不同层级政府之间职责划分范围不同。各级政府在联邦政府的限制和制约下有相对独立的权利体系,都拥有管理权、征收权和税收立法权。但是,在中国税收立法权只有中央政府才拥有,地方政府则没有立法权和自主权,不能因地制宜制定政策。为了财权和事权的匹配,美国政府间的财政转移支付体系对于我国财权与事权的相互协调,相互作用有着重要的意义。 (www.daowen.com)
其三,政府在减投财政资金的方面,使住房市场的有效供给得到增加的方法是将私人资本引入公租房等保障性住房领域。在监督避免保障住房的商品化前提下,将私人资本引入到我国的保障性住房供给中。
其四,征收成本降低的途径中,地方政府更适宜财产税。在美国历史时期财产税发挥重要阶段性成果,但从征收成本来看,市、县地方政府管理财产税的成本最低,体现地方税的受益原则。
其五,城市用地管理以“精明增长”理念为指导,UGB的方式充分发挥已有基础设施的效力,强调走城市扩张集约化、紧凑化道路。实行分区管理的办法来管制城市开发用地。为努力控制城市蔓延提供更多样化的交通和住房选择。
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