在整个改变历程中，美国的土地财政主要收入来源是由卖地收入为主到财产税税收为主的发展过程，而收益的对象收益从联邦政府—州政府和地方政府-地方政府的一个发展过程。发展历程主要分为以下阶段。

美国土地财政收入可以分4个阶段发展历程：1776—1861年，主要是出售土地；1861—1900年，土地财政收入财权的决策权在州政府手里，同时各个州也开始各自征收财产税；1900—1942年，开始逐步转到地方政府；20世纪40年代中期至今，地方政府基本掌握权力（艾小丽，2000）。

（1）土地收益为主——土地私有化

此时，公共土地筹集财政收入是其土地政策和财政政策的一个主要目标。在美国财政联邦主义形成的过程中，联邦财政权的强势导致了联邦土地财政现象的出现。来自公共土地收入与关税收入一起构成收入政府总收入的绝对主体，土地出售收入在联邦财政总收入占比最高的年份曾达到48%。美国开始独立之际，国会处于欠债亏损的状态，联邦政府想要增加联邦和州政府的财政收入以此来抵偿大笔负债业务。但那时的联邦政府无法开征税收，所以只能通过卖地获得部分以此不逾期还债。此时为奖励战争中士兵的贡献，准许用土地作为奖金支付给受奖军人。1785年，美国通过了《关于西部土地测量和出售法令》和《西北法令》。这也成了“国有土地私有化”这一名词的来源，公共的土地向私人所有首次大量转变，大陆军队（Continental Army）士兵获得士兵土地权证。大部分的国土面积被政府投放进市场进行买卖，这也标志着西部国有土地私有化的正式开始。此时，为缓解财政收入问题的法律政策，对于普通百姓来说没有吸引力，因为这绝大多数普通农民没有相应的经济承受能力。但是对于较为富裕这一阶层来说是投机土地资产的好时机。为了改变土地投机行为，1841年通过了《优先购买权法》，规定百姓可以购买土地，对于百姓来说是一部拥有了自行占有国有土地权利的一部法律。1854年，颁布了《等级法案》，规定普通移民也可以购买土地，对于购买土地的普遍性进行了扩展，此法律作为土地财政税收制度的基础。

从独立到内战前的这一阶段，美国的土地财政起初为了增加财力——发展到为了体现公正公平——土地收益逐渐少，政府从以出售土地变为无偿赠予土地。内战前40年左右，由于联邦政府受“最小政府”的限制，这一时期地方分离裂缝在不断地加深，但是一任又一任的美国总统都庄严地恪守“华盛顿告别演讲”中的告诫，反对各州政府的分离势力，而应对措施中最重要的一条就是需要“严格地尊重各州政府的自治权与政府尊严”，从而遵循最小美国联邦政府的思想，没有办法进行基础性设施的建设。

此时的土地财政加剧政府职能与财力资源的失调。与联邦财政权的强势土地财政现象对比，州政府却陷入职责扩展、财力缺乏的局面。联邦政府承担有限的责任与充足的财源，州与地方政府却承担广泛的责任而财源有限。从1820年起，美国就有近250万人口涌入西部，进而促使美国国内商业流通的大环境成形。与此同时，完善的交通基础设施推动了商业与物资的流通，并给当地带来了经济繁荣。但是考虑到在当时的大环境下，由于交通基础设施建设投资的资金需求大、风险大，因而并没有私人企业愿意参与建设。而在联邦政府受法律限制而无法进入基础设施建设领域的情况下，很多州直接或间接参与基础设施建设。与此同时，州政府也极为强烈地反对美国联邦介入交通基础设施领域的投资，其根本原因就是因为州政府把给予参与投资公司的特许经营权作为它们获取地方财政收入的一种手段或工具，因此它们并不希望联邦政府介入，进而来打破州政府在该地区的垄断。美国联邦政府手中有大笔的钱，但却因没有投资和支出渠道，造成联邦政府财政资金无法及时地发挥出最大效力，从而导致了资源的浪费。

州财政结构的革命性变革，加剧了债务危机。各州政府的主要投资策略包括数以千计的私人独资的企业、政府全资的企业，以及公私合营的企业，并通过授予这些公司特许经营权来完成特定的基础设施项目。这样，各州政府一方面可以实现公共政策目标，并提升私人投资的积极性；另一方面又可以从这些公司中获取了数量不菲的资产性收入。需要注意的是，州政府同时也积累了巨额债务，加剧了债务危机。

联邦政府将土地的所有权让渡给州政府，使得土地财政功能的再回归。1841年国会通过法案将授予每个联邦的新州50万英亩的公共土地所有权，而此后该法案又持续实行了40年。在这期间，国会对各州的土地让渡变得越来越“大方”，此种情况一直持续至阿拉斯加加入联邦政府。而此之后，联邦政府又将沼泽地的所有权让渡给了各州政府。

在联邦政府大规模推进公共土地私有化之后，州和地方政府多了对私人财产征收税费的对象，理由是此两级政府给居民提供了公共服务。联邦政府只在1798年、1812年战争期间和国内战争期间3个时段开征过联邦财产税，由于被认为是违反联邦宪法，此后联邦政府不再涉足财产税种，财产税成为州及地方政府的税种。从1842年以后，财产税成为州政府收入的主导。财产税占州财政收入比重从1835—1841年间的16%，上升到1842—1848年的30%。1902年，财产税占州总收入的57%。财产税在州层面的变化一定程度上与1842年危机后政府宪法的规定有关，宪法规定州政府发行新债券必须要有州财政收入来保障。

（2）财产税制度——州政府开始征收财产税

美国财产税这个名字的产生是源于英国殖民者的土地纳税，最开始只是征收于部分殖民区域。美国财政入不敷出之时，联邦政府只有通过出售国有土地来取得一些收入，而随着财政收入的不断增加，美国土地财政收入也转向普通民众，更加公平化，支出目的也不再为还债，甚至从出让转向为捐赠土地。完成了土地私有化改造后，在州财政收入中占比上升时期通过出让土地获得收入的时代结束，州与地方政府借助地产与城镇化的发展，普及开征财产税，土地财政在分配与形式上渐渐回归了土地财政的本质。美国工业化的发展背景下，政府财政收入来源变得更全面。此时绝大多数州土地出让收益也随之开始减少，以征收财产税为财政主要来源。

1862年《宅地法》的通过，开启了第二次联邦政府向私人出售土地的热潮。规定允许申请人要求年龄在21岁（含）以上的未向美国政府有过武装抗议的公民分配160英亩并仅仅需要支付很少的宅地申请费。延续到1866年颁布《南部宅地法》，此时允许让贫困农民和佃农（farmers and sharecroppers）在南方拥有土地。这一宪法的实施代表了美国联邦用出售土地获得财政收入的终点。1866—1893年间，联邦财政持续长时间地盈余，在强大财力支撑下，联邦政府将土地政策的定位从土地出让收入为主转向方便国民定居和发展新疆域。此后，土地销售为主转向无偿捐赠为主。联邦政府开始捐赠公共土地用于促进国内的教育发展。联邦政府规定，新加入的各州必须将其境内的1/36的公共土地用于学校建设及其他小额赠予用途，用来促进各州的教育发展。而对每个镇的学校建设的土地捐赠起初为20英亩，一直到到1850年，加利福尼亚州加入联邦，联邦政府规定将土地捐赠扩展为40英亩。此外，联邦政府还对各州建立的州立大学以及农业院校设置有专门的土地赠予规定。联邦政府捐赠公共土地用于改善国内的基础设施水平。联邦政府对国内公路和铁路建设、提升航运水道以及农业灌溉项目的赠予是其土地捐赠过程中的最大支出项。一般来说，一条铁路建设的全部原始成本完全可以通过销售其沿线赠予的土地来弥补，而有些铁路则通过土地销售取回了几乎全部的支出。

房地产发展与城镇化建设为财产税的征收提供了充分的社会条件。19世纪中期，美国各州已普遍征收一般财产税。19世纪60年代后，土地出售收益基本消失殆尽，取而代之的是新设立的财产税。当时50个州的税制税种尽管各不相同，但绝大多数州都设有财产税，而且财产税是州及以及地方政府重要的财税收入组成部分。一般而言，财产税由州财产税、郡（市）财产税和镇财产税组成，征收的对象为不动产（主要是房地产），当然也有针对营业用动产、家庭动产的。 (www.daowen.com)

（3）财产税的权利转移——州政府到地方政府

财产税收入由州向地方政府转移征收权利的时期（1900—1942年）。地方政府由于承担地产建设等的规模增大，其财政的规模和重要性得以增长，而恰逢州政府开辟汽车、消费等成本更加低的新税种，财产税遍下放至地方政府，地方政府财产税比重增加。

在这一阶段，出让土地获得收益基本消失。由于从州财产税中获得收入的成本高于从所得税和销售税获得收入的成本，1900—1930年，美国宪法对财产税的几乎很少限制，地方政府对于税率设置拥有自主权，这使地方政府财产税比重逐步提高。20世纪初，州政府收入中财产税占45%，同时占地方政府收入的73%。1929年爆发的大萧条暴露政府职能和财力错配的困境，失业问题严重，州和地方政府财力出现了空前的困难。

联邦政府通过了社会福利和其他救助措施摆脱了长期的违宪思想实施罗斯福新政，增加了对州政府的转移支付规模。与此同时，新的收入来源是州和地方财政的希望。1932年后的几年内，州级财政主要收入来源是各州新开征的州所得税、汽车执照税、汽油消费税以及机动车消费税等。此时州财产税随州政府的财政收入规模占GDP的比重增长却逐步减少到消失。

在此阶段，相对于联邦政府和州政府，地方政府的投资规模及其重要性开始增长，地方政府开始在地区教育、交通基础设施建设、水利设施建设、污水处理和公共服务设施投资等方面担当主要责任。1900年，地方政府的人均财税收入为8.83美元，其超过了当时的联邦政府人均6.42美元和州政府2.43美元的水平。与此同时，地方政府对基础设施的投资水平也开始稳步上升，但地方政府的债务水平也在急剧上升。到了1902年时，美国地方政府的债务余额将近18.77亿美元，其接近所在州债务规模的8倍，而连同国内战争时期遗留下来的债务，联邦政府的债务余额也只有11.78亿美元，可以看出，地方政府无疑已经成为最为活跃的政府层级。20世纪初，各州普遍开征的汽油消费税和机动车消费税，成为州级财政主要收入来源，财产税的地位开始逐步下降，这主要是新的税种比周财产税获得的成本低。受当时的财政联邦主义思想影响，认为财产税归地方政府所有，更有其理论合理性，于是从20世纪40年代开始各州相继将财产税征收权利下移至地方政府。与联邦、州层级相比，地方政府层级的财税收入结构变化是最小的，其中财产税始终是地方政府的最主要收入。举例来看，1902年，地方政府的财产税约占总收入的73%、约占总税收收入的90%。同年，地方政府的财产税约占联邦政府、州政府和地方政府3个层级政府总收入的42%。而财产税占地方政府税收总收入的比重一直都维持在较高水平，在1927年其已经超出了95%，尽管在此之后开始小幅下降，但是其占据地方政府总税收收入的比重始终在90%左右，而约占地方政府总财政收入的近40%以上。

（4）地方政府征收财产税

从1945年至2010年的美国地方政府的总财税收入的增长速度一直不断加快，而其一般性收入也呈指数型快速增长，而对应的税收收入增长则较为平缓，其在2005年已增长至5000亿美元，而其他费用收入也呈现出平缓增长的趋势，但是没有财税收入的增幅那么大。在这一时期，美国地方政府的财政收入主要为其辖区内与土地相关的税费，其主要包括财产税、房屋与社区发展收入、环境资源收入和不动产出售收益。查阅资料，从纽约市2011财年、2012财年的政府预算情况来看，纽约市的财产税税种主要是是房地产税以及房地产转让税，而其中后者规模又很小，其中房地产税约占该市总税收收入的42%左右，其分别占2011年、2012年纽约市总收入的25%和26.7%。比较来看，与财产税等主力税种的地位相比，纽约市政府与土地有关的非税收收入在其地方财税收入中的比重则较轻。

从20世纪40年代中期至今，地方政府土地收入以财产税为主。非税收收入和税收收入构成了美国的土地财政收入。这一时期可以总结为：州与地方共享税是财产税，地方政府相比州政府征收的数额更高，是地方政府最主要的税收来源。20世纪60年代，由于美国经济出现滞胀，房产价格却不断攀升，财产税收入的比重开始下降，于是各州对财产税进行调整改革，并随着里根经济学减税政策的影响一直下降到20世纪八九十年代占财政收入的50%左右的水平，而后伴随经济的复苏以及宏观政策的调整，财产税占地方政府收入的比重逐步攀升至80%左右；财产税以外的其他种类税收将渐渐成为州政府的主要来源转向；其他所占比重较小的税种，比如遗产税以及与土地有关的非税收收入，特点也并不突出。

经过这一系列的变革，美国地方政府（包括县政府、市政府和学区）成为房产税征收的主体。美国的房产税的最高税率由州政府立法确定，政府定期对房屋的市场公允价值进行评定，并由此确定税基。房产税实行累进税率，同时也会对低收入人均和特殊人群进行房产税税收减免。房产税的支出项目主要包括政府开支、基础设施建设和公共服务提供。

概括来说，美国房产税主要有以下几个特点：第一，成为地方政府的收入支柱。例如，美国新泽西州的泽西市，2005年房产税收入占到其所有收入的96%；第二，税率方面给予地方政府充分的自主权。美国各州和地方政府的税率都由各自自主确定，大约在1%～3%之间。房产税税率最高的新泽西州，税率为2.38%，而最低的夏威夷州，房产税税率只有0.28%，前者是后者的8倍多，可见美国各地房产税税率差异之大；第三，房产税征收系统严格、便捷。房产税征收机关会将税单寄给纳税者或者金融机构，纳税者既可以通过邮寄缴税也可以到金融机构办理缴税。同时，美国的税法执行非常严格，抗税会付出高昂的成本；第四，房产税征收照顾了低收入人群，调节了贫富差距。美国大多数州对退伍军人有一定的免税额，同时会对65岁及以上老年人、残障人士、致残的犯罪受害者、致残的见义勇为者等弱势群体提供减税优惠。

财产税在美国的土地财政转型前后扮演了重要的角色。随着对财产税本质认识程度的加深，财产税逐渐地退出了州级财政，最终成为地方政府的主要收入之一。如今，财产税及其对应的土地收入已经不再是美国地方政府财税收入的主体部分。相反，美国联邦政府及州政府的转移支付反而成为地方政府财税收入的主体。但是，今天所形成的美国特色的转移支付体系及其所包含的内容主要是经过长时间的不断磨合、调整与优化而最终形成的。可以发现，我国只有使得财力向县市政府倾斜，使其有土地财政的替代财力，才能矫正地方财政土地出让金偏好及规避风险，也能完成经济结构的治理与转型。