第一，1994年分税制改革以来，地方政府预算压力进一步增大，因为新税制在集中收入的同时却没有调整支出责任的划分。

第二，1987年施行土地有偿使用权改革以后，土地财政收入成为地方政府的重要收入来源并且发展速度很快，各级政府都一如既往地施行土地有偿使用政策，但不同地区的财政差异非常明显，因此政府在施行土地财政政策时应该充分考虑不同地区的实际情况，在经济发展水平不同、资源禀赋差异较大的地区不必追求统一的土地出让金，政府的财税政策应该循序渐进地进行，否则将会导致地区之间财政收入的差距越来越大。总体来看，东部地区经济发展水平相对较高，土地出让金可以根据实际情况稍高于平均水平，而中西部地区经济发展水平相对落后，可以施行较低的土地出让金政策，政府可以通过土地出让金的疏导功能推动区域经济的协调发展。

第三，对于土地财政的影响因素或者说是发展根源，可与归纳为财政分权制改革、地方政府竞争、工业化发展、城镇化发展等这几个方面。综合媒体以及学术界占压倒性的舆论则对土地财政的严厉批评和完全否定的观点，我们发现土地财政从经济学的意义上看远比大多数人的理解要深刻和复杂得多，不应全盘否定，而是需要升级。

第四，无可否认，土地财政在地方政府近几年财政支出中占有了重要的地位，带来房地产价格高企、产业结构扭曲、城镇化成本上涨以及地区差距加大等一系列问题。现阶段政策制定者与学者都对依赖土地财政的城市增长模式的可持续性提出担忧，核心问题是：靠土地支撑的新型城镇化带来了短时间的经济繁荣是否可以保障社会经济的可持续发展？

第五，“土地红利”的开发模式带来的土地财政与城镇化的模式相互挂钩，要转变城镇化模式也须改变“土地红利”的开发模式。2014年中国发布《国家新型城镇化发展规划（2014—2020）》，明确提出以“物”为中心的旧型城镇化向以“人”为核心的新型城镇化转变，因此当前亟须提升土地财政的可持续性，以适应和推动新型城镇化的发展。

第六，认识到土地财政收入存在着区域差异，更进一步需要了解造成这些差异的影响因素。从理论上看，很多分析缺乏一个整体性的理论框架，从而无法系统性地考察中国地方政府的财政目标、政绩考核体制、禀赋条件与土地出让、出让收益获取之间的相互关联，这样就难以评估地方政府在既有相同体制条件下选择不同的土地出让与收益获取模式时所面临的权衡及其约束条件，而且缺乏对于区域的划分和差异识别有效的评估手段，从而难以厘清地方整体市场经济化进程和具体路径选择对地方政府土地出让行为的影响。从实践上看，土地出让的市场主体是地方政府，研究土地财政区域差异时关注视角过分集中于区域的外界经济社会特征而忽略了政府在出让中的主观能动性和策略主导地位，那么得出的研究结论很可能存在归因谬误和解释偏差。所以界定识别出政府获取土地财政差异并研究总结出不同类群下土地出让获取的选择侧重方向，在统一框架下对土地财政发展趋势相关的区域特征和政府行为目标进行更详细精确的定位，这些都是应该在接下来的研究中获得进一步关注和强化的。

研究发现，地方政府获取土地收益的选择思路体现出了显著的区域差异，尽管地方政府在土地出让的制度背景和策略采用方面都就具有相似的行为激励和运作能力，但是最终土地出让侧重点的不同是各区域政府在考虑本身地域禀赋条件下做出的理性选择，其中既包括在土地出让中对房产建筑行业更为偏好，对第二产业重视不够的共性特征，也包括各地区在维持高地价，追求房地产建筑税扣等土地出让目标选择的侧重各有不同，尤其是当资本在区域之间流动时，地方政府需要为引资而展开竞争，这时土地出让决策就会产生更为明显的变化。整体而言，特大都市区更看重获取土地出让金和由此产生的压低土地出让规模；沿海发达区更追求建设规模扩大下的税收增长，带来了对土地出让规模的扩张，往期土地出让情况也会对土地出让决定产生影响；中部发展区同时追求土地出让金及房地产和建筑业税收收入，因此土地出让规模是综合两种目标下的权衡选择；而西部后起区追求建设规模扩张带来的税收收入导致了土地出让数量的加大，产生了土地出让的扩张态势。通过研究，我们对土地出让财政的区域差异有了更为深刻的认识，对深刻理解土地出让在不同地区的运作过程、洞悉政府土地出让的财政收入路径以及进一步了解政府财政目标和城市发展路径具有较好的帮助。 (www.daowen.com)

【注释】

[1]中国社会科学院经济研究所现代经济史组编：《中国土地改革史料选编》，国防大学出版社1988年版。

[2]中华人民共和国国家农业委员会办公厅编：《农业集体化重要文件选编》，中共中央党校出版社1981年版。

[3]数据来源：财政部2017年统计数据。

[4]数据来源：2017年《中国统计年鉴》。

[5]变异系数（CV）是基于相对差异进行测度的一种统计指标，其基本计算公式为：

其中yi表示第i个地区的土地财政收入，u表示全国平均的土地财政收入，n表示地区的数量。
基尼系数（GI）是基于平等性的一种测度指标，其基本计算公式为：

其中yi表示地区i的土地财政收入，yj表示地区j的土地财政收入，n和u的含义同变异系数。
泰尔指数（GE）是基于综合熵的一种测度指标，其计算公式为：

其中yi、u和n的含义同变异系数。艾肯森指数（AK）是基于显示度的测度指数，其计算公式为：