市场化改革的推进引导地方政府不断把经营的热情投入到改善本地的市场环境中来，城市是生产活动和资金财富聚集的主要场所，对城市的经营而言，这不仅仅可以改善要素禀赋结构并进一步影响着产业结构的演进，并且可以通过形成聚集经济产生正外部性，从而实现企业的生产成本随着其他企业的产出的增长而降低，吸引更多的企业进入带来更高的GDP和税收水平，因而以经营城市为代表的新型思路成了地方政府普遍的共识。在经营城市中，地方政府把很大的财政资源投入到对城市公共基础设施的建设中，如道路，水处理，通信系统等公共资本的积累，降低因为交通拥挤、能源紧缺、劳动力竞争导致的聚集不经济，提升对企业的生产率、盈利能力的正面影响，通过便利商务活动，提高劳动者生产率等方式直接影响生产的有效运作。目前地方政府为了扩大税基，尤其是对政府任期所在的短期内促进经济增长和财税收入大的制造业高度重视，并配套提出了各种优惠政策吸引企业落户。

城镇化进程是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。城镇化进程带来的是人口大量流入城市，城市的房地产、基础建设快速发展，最重要的是区域经济的飞速发展。而关于城镇化的争论很多，有的是从现象去描述，有的是按照发展阶段去划分，本书认为，与农村相比，城镇化的实质主要体现在主导产业、居住地和生活方式3个方面，即居住在城镇、从事第二三产业、过上城里人的生活。如果只是在一个或者两个领域做到，无论是否叫城镇化，都不是真正的城镇化。中国过去的城镇化可以归结为东部的城镇化、大城市的城镇化、工业推动的城镇化、就业的城镇化，是一种未完成的城镇化。新型城镇化的提出主要是解决过去城镇化过程中存在的问题，实现真正的城镇化。由于新型城镇化更加强调市民化，更加强调以人为本，这使得新型城镇化本身集目的、手段、过程于一体。

在本书的第三章中提到国家多次强调新型城镇化，是以人为核心的城镇化。农民工逐步融入城市要有就业支撑，有服务保障。而且城镇化要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。要再改造一千万户以上各类棚户区，解决城市内部的二元结构。尤为重要的是，新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。李克强总理提出的新型城镇化把“人的城镇化”的重点放到了农民工市民化问题上，要使农民工市民化这种制度变迁，成本主要包含农民工生活方式城镇化。这种新型城镇化更注重于在提高城镇化的质量上下功夫，让更多的农村人口过上城镇居民的生活，享受到于城镇居民相对等的公共服务。围绕这这一终极目标，新型城镇化政策改革将重点围绕资金来源、户籍制度和土地制度改革展开。

在“土地红利”这种土地财政模式的发展中，土地是中国过去四十多年快速城镇化的核心支撑要素之一。改革开放后到20世纪90年代初，土地作为低成本、大规模的建设用地供应的基础，为城市和乡镇工业经济的扩张提供了基础（杨帅等，2010），支撑了这一阶段的城镇化；20世纪90年代后其资本功能逐渐凸显，土地资本化为此时粗放城镇化迈向资本型城镇化提供了资本基础（赵燕菁，2014）。不难看出，土地的大规模供应是中国城市经济增长奇迹的不可或缺的解释因子，此时将城市发展中来自土地的贡献称作“土地红利”。土地资本化的撬动了中国城市物质资本的积累及工业经济的迅猛发展。

城镇化与房地产行业紧密相关。加快城镇化进程必然会增加工业地产、商业地产以及住宅地产的需求，导致房价上涨，并且这种由城镇化带来的对房地产的需求是真实的需求，而非投机性的需求。但从政策层面看，政府应会加强对房地产的调控力度，国家在关于城镇化的报告中提到“要规范发展住房市场，抑制房价过快上涨”“房地产市场属地性很强，在国家政策指导下，需要各地从实际出发釆取有效措施，努力做到人民群众住有所居、安居乐业”等。政策对城镇化的重视还体现在对中小城市和培育新的城市群上。虽然中国城镇化水平还处在低位，但北京、上海等一线城市的城镇化率已经达到发达国家的水平，上升空间有限，所以未来城镇化率的提升需要由一些二线城市和中西部省市提升。 (www.daowen.com)

从理论上讲，城镇化的发展和土地财政有互相促进的关系，城镇化的发展需要大量土地，建设大量房屋，会使得土地财政中的土地出让收入和各项土地相关的税金增加。反过来土地财政带来的大量财政收入可以促进固定投资和基础设施以及房地产的发展，从而提升城镇化率。

“人口—城镇化—土地”三者互动关系是新型城镇化本质，土地的扩张由人的需求所引致，人口向城镇的集中过程，从而推动城镇空间的发展。事实上，20世纪90年代以来，城镇化的发展主要体现为土地的扩张，并不是由人的需求所推动，而是为了扩大地方税源，获取城镇化启动资金，由产业提升，财政支持，基础设施提高，进而有人口的集聚，因此城镇化进程中的土地扩张与人的需求越来越脱钩的趋势（傅超等，2013）。因此土地的滚动开发才是城市增长的重要引擎。

当前城市户籍挂钩公共服务，所以新增城镇人口的城镇化并不包含在公共服务范围内，出现“半城镇化”的问题，城市在公共服务投入上仍存在较大的缺口。2017年全国常住人口城镇化水平约为58.52%，但户籍人口城镇化水平仅为42.35%，户籍人口城镇化率提升缓慢。此外，2014年新华社授权发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，首次提出同步提升常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率，且要求两项指标在2020年分别达到60%和45%的水平。此目标的提出意味着城镇常住人口将新增1.4亿（2020年）的同时，处于半城镇化状态的人口的比重还需大幅下降，城镇化质量需要获得显著提升。中国未来为了实现上述目标，城镇化发展不仅需更多的土地资源用于建设基础设施、住房需求和提升环境绿地等（廉薇，2013），还需更多的公共资金应对城镇化质量提升所需的投入，如新建与升级公共服务水平、建设保障性住房等。不难发现，面临未来新型城镇化的投资需求，必须从财政可持续发展的角度考虑，新型城镇化目标的实现仍离不开土地财政的支持，“土地红利”模式的土地财政只能“增”而不能“减”，尤其是要开拓新型的集中化土地财政（陈浩，2015）。