虽然财税分权可以有效地解释土地财政形成的原因，但也有学者认为仅以财税分权来解释地方政府的土地财政问题则略显单薄，而要真正了解地方政府土地财政行为的内在逻辑则需要深入到地方政府层面。地方政府和中央政府是一种纵向的财政竞争关系，正如前述所说，当外界政策环境发生变化时，地方政府总会积极调整来寻求利于自己的利益平衡。而且，地方政府面临的竞争是多方面的，不仅仅是与中央政府的纵向财政竞争，同时还有同级地方政府之间的横向政治晋升竞争，可以将其称之为晋升锦标赛的零和博弈，由于在竞争过程中获得胜利的总是相对少数人，其晋升就意味着对手晋升机会丧失，其利益获取意味着对手的利益损失，因此地方政府竭尽全力在符合中央政府的政府绩效考核中全力表现。而在绩效考核中最为关键的经济发展必然成了地方政府在晋升激励下最为关注的政策重点。不管是自下而上基于民意调查的标尺竞争，还是自上而下基于上级政府评价的标尺竞争，和地方政府相比，民众和中央政府信息获取上都处于劣势地位，很难寻找到充分考核政府官员绩效的细化指标，于是只好采用比较容易获得的GDP增长率作为相对绩效指标进行比较，从而GDP增长率如同指挥棒一般调动地方政府的积极性来促进当地的经济发展。

周黎安（2007）认为我国地方政府官员不仅是地方经济发展的主导者，而且也是国家政治活动的参与者。他们不只关注地方的经济发展与经济利益，同时也关注自身的政治晋升与政治收益，因此各地方官员不仅在地方经济发展上为财税收入竞争，同时在政治也为升迁进行竞争。持有类似观点的学者还有王文剑（2008）等人，他们认为在中国式的财税分权体制下，确立以GDP增长为政绩考核的主要约束目标使得各地方政府拥有了更加强烈的激励来获取财政收入，加大对地区经济收益的控制力。而地方政府通过农地征用获得土地出让金来筹集资金已成为地方经济发展的普遍模式（陶然、袁飞、曹广忠，2007），由此地方政府官员对绩效与财政收入的追求是导致土地财政的根本原因。

我国地方政府在地区经济增长中扮演了很重要的角色，在区域经济发展过程中，寻求资源开发利用，使地方经济得到快速地提升。有些学者认为，在中国特色理论的条件下，发展联邦主义理论的道路上，权力与财权分离有利于激励地方政府推动地方经济的发展。另一些学者认为，中国经济竞争力的提高和飞速发展与中国特色的政府官员锦标赛模式密不可分。地方政府之间的经济竞争和发展很大程度得益于中国财政分权体制和官员晋升机制（唐鹏，2014）。地方政府迫于校绩考核和规模竞争的压力，不得不使财政收入增加，财政支出能力增强，要实现国民经济增长的经济目标，这也激励地方政府追求土地财政收入的增加的重要原因。

由于国内当前所推行的政治体制，造成当前土地财政以直线形式上升的重要根源可能还在于官员晋升考核制度。中央拥有人事任命权，对于政府地方官员而言，如果想要获得晋升，就必须要关注GDP、财政收入等同经济相关的指标。由于地方财政预算相对过于紧张，因此官员如果想要使GDP得到有效的增长以获得政绩就需要有充足的资源来给予其支撑。而对于地方政府而言，其所能控制的最关键的资源就是土地权，所以很多官员也选择出让土地的方式来提升自己的资金支持进而更好的展开基础设施以及民生建设，同时帮助自身获得更多的政治资本来进行竞争以获得晋升。由于这一模式背景，官员在政绩的推动下就会选择尽可能的出让土地以寻求资金支持，进而促使地方经济快速发展。通过调查得知地方政府以及官员在目标责任考核制度的充分激励下十分依赖于土地出让，试图借助这一方式来得到更多的政治成本，使自己的政治竞争力得到提升。

为了开拓财源和维持支出，通过高额出让土地获取完全属于地方政府支配的土地出让金收入就成了政府最重要的经营对象，因而财政激励下政府倾向于选择获取即期土地出让金。然而土地不仅仅是地方政府官员实现财政激励的工具，地方政府官员对政治激励做出理性的反应同样会作用到土地上。在为增长而竞争演变为引资竞争的政治晋升锦标赛中，土地是一种稀缺的资源，出让建设用地甚至违法供应土地竞相招商引资成为当地官员发展辖区经济的重要手段，这被称为“政治激励”。“财政激励”和“政治激励”为地方获取土地收益的行为基础提供了很好的理论假说，理论上地方政府官员出让土地的“财政激励”和“政治激励”动机同时存在，很多研究实证上指出地方政府官员热衷出让土地是源于“土地引资”，而非“土地财政”。但是现实中即期获得的收入除了土地出让金外，还有与土地相关的直接税收。

地方政府竞争越激烈，对土地财政的依赖程度也越高，同时财政分权程度越高，地方政府通过竞争吸引外部流动性资源的动力也越强。在中国，地方政府的招商引资的主要表现是地方政府对流动性税基的争夺。不同地区不同城市间的资本接近充分自由流动，地方政府需要在地区间资本竞争中赢得引资来由此创造GDP。地方政府竞争就是通过各种合法的方式资源流入本地，地方政府要在全社会资源有限的前提条件下，制定合理制度和公共政策吸引资源到本地（周业安，2004）。地方政府以招拍挂的方式将一部分土地使用权高价出售于商业用地的同时，再以协议出让方式将另一部分土地使用权低价让渡于工业用地，这两种方式是地方政府为实现经济发展和财政收入双重目标而做出的理性选择。

在改革开放之后长达40年的经济增长中，很大程度上得益于中国特有的GDP“晋升锦标赛”机制。这一机制又可进一步细分为政治激励机制和财政激励机制或经济激励机制（唐睿、刘红芹，2012）。在政治和经济二维视角下，地方政府的行为实际上是围绕地方经济发展和GDP增速而与其他地区展开的互攀式竞争，客观上成为中国城镇化快速发展的重要驱动机制。

GDP的快速增长对地方政府和主政官员而言，首先意味着政治上的晋升机会。自1978年以来，中央政府不断强调竞争增长的重要性，并在官员考核体系中加入了经济绩效指标。在这一考核机制下，地方政府自上而下将经济任务逐级分包，各地地方主政官员在晋升与考核的压力下，纷纷以本地GDP增长最大化为目标。而在上级政府人事考核中，GDP增长率不仅符合中央的一贯要求，而且也具有易于观测和操作上的便利性，以GDP增长率为指挥棒就成为人事考核的重要参考指标。在这场GDP“晋升锦标赛”当中，获胜的一方不仅能够获得经济政策方面的偏向，更重要的是胜出者将得到政治荣誉和升迁，而落败者将失去升迁机会。于是GDP“晋升锦标赛”构成了各地主政官员的政治激励机制。 (www.daowen.com)

然而要实现地方经济的快速增长，最大限度地获取财政收入是必不可少的。在国内居民消费能力不足，出口易受国际市场影响的条件下，投资无疑是刺激地方经济发展的重要手段。在原有税收分包制度下，地方政府可以凭借对乡镇企业的支持获得大量税收，以用于投资地方重大的公共项目，即用投资拉动地方经济的快速增长。而在1994年分税制改革之后，地方政府财政能力大幅下降，在税种划分倾向于中央政府，税率由中央统一制定的情况下，地方政府只能通过做大税基（包括大规模出让土地等行为）获取财政收入，从而为GDP增长所必需的公共财政开支奠定基础，从而构成了GDP“晋升锦标赛”的财政激励机制。2000年城镇化率被纳入地方政绩考核体系后，各地政府加大了对城镇基础设施投入的力度，各式各样的“工业园区”“产业园区”和“高新园区”不断涌现，客观上加快了各地工业化、城镇化和农民非农就业的速度。

GDP“晋升锦标赛”的现实表现之一，就是经济发展任务的层层加码。自中央提出某一年经济发展的目标后，各级地方政府往往在这以目标基础上，再提出高于中央目标的发展任务，如此层层累加，最会必然会超出计划目标完成任务。这一点在各地GDP增长和投资中表现得尤为明显。

GDP“晋升锦标赛”的现实表现之二，就是各地投资与政治周期表现出的较高的一致性和同步性。作为国民经济和社会发展重要的阶段性总结，五年计划的完成情况与各地主政官员的升迁密切相关。以五年计划为基础的刺激性投资、财政支出增长，以及整个经济总量的增长，在很大程度上形成了一种规律性和周期性。从地方层面来考察，也就是为了响应中央政府的号召与要求，适时增加投资来推动增长的过程和局面。

而在这种以地方经济发展和GDP增长率为核心考核指标的地方政府竞争及官员晋升的治理模式下，地方政府和官员出于对政绩的强烈追求和渴望，就会倾向于通过大量出让土地的方式来获取资金，从而促使地经济快速发展。可以发现，在目标责任考核制度所带来的地方政府竞争和官员晋升激励下，上述种种证据都表明了地方政府官员对于土地出让抱有充足的热情，倾向于以土地资源来换取政治资本，进而有助于在激烈的竞争中取胜。这种以“政治晋升”为激励的驱动机制。从积极方面看，这种机制如同为中国经济安装了强有力的引擎，在推动城镇化快速发展的同时，也带来了经济的快速增长和综合国力的迅速提升。从消极方面看，地方政府官员为晋升而进行经济增长的竞争通常会导致地投资过热和非理性投资（夏杰长、曹红辉，2004）、环境污染（章泉，2008）、宏观经济波动（郭庆旺、贾俊雪，2006）、地方保护主义盛行和重复建设（钱温泉，2011），甚至会因为掠夺式的发展损害社会公平正义（黄宗智，2010）。因此如何以扬弃的精神对待中国城镇化发展的这一特殊机制，事关中国城镇化发展的前途和命运。从财政政策角度看，建立以民生为导向的财政绩效评价体系，提高财政支出的效率，建立财权与事权给位匹配的公共财政体系，将是继承和发展这一机制的有效手段。

地区的企业经济发展状况决定地区GDP增长。GDP考核压力和资本竞争压力驱使地方政府努力追求能够拉动地方经济迅速发展和地方财政收入快速增长的土地财政行为，并最终形成了对土地财政的依赖。随着市场化的发展，民营企业成为市场经济的重要的企业形式，地方政府有经济动力吸引外地区的资本提高本地区经济水平。因此招商引资成为每个地方政府最先实施的竞争方式，“外地区资本”就相当于蒂伯特模型中的“用脚投票”的具有选票的角色。地方政府为了赢得外来投资者的青睐尽可能提供本地区更好的公共服务，还有将重要的土地资源作为招商引资的政策工具，形成“标尺竞争”，政府间总会以比相邻政府更优惠的价格提供土地资源来取得竞争的优势。商业用地可以获得丰厚的土地出让金作为政府财政的重要补充，工业用的在短期内无法带来大量的土地出让金，但是长期来看能为本地区获得更多的税收收入，甚至可能形成下一发展周期中重要的发展环境。

在以GDP作为政绩考核体制下，不仅要保障增长率，而且要提高在同级政府中的相对位置，地方政府竞争追逐具有同时促进经济和财政目标实现的外商直接投资，并可以为此不断创造出各种优惠条件来吸引外商直接投资，土地作为一种稀缺的资源，出让建设用地甚至违法供应土地就成了地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的重要手段。因此，地方政府官员有可能出于对政绩的强烈追求而出让土地并竞相通过土地价格的竞争来作为地方政府吸引资本的工具，各地为了争夺外资项目，在出让工业用地时处于激烈竞争之中，最近几年东部发达地区屡屡出现的低地价竞赛就是一个鲜明的例证。在东部如上海、浙江、江苏等很多地方，地方政府通过以远低于成本价的土地价格来吸引外来资本，这背后的逻辑是作为理性经济人，地方政府面对越激烈的竞争，就越倾向于以土地价格优势引资做大本地的GDP，通过更高的GDP和财政收入增长率来达到在晋升锦标赛中取得领先的可能性。