分税制改革的财政压力促使地方政府依靠土地财政发展，提高财政能力，但是并不能全面反映地方土地财政日渐繁荣的原因。国家工业化的快速发展是土地财政兴旺的必要性原因之一。改革开放40年来，中国的工业化过程中，将农业用地转为非农用地，从而增加了大量的土地收入，在这方面，工业化的必然结果是土地出让收入的快速增长，是伴随着工业化和城镇化的发展所产生的，对农地转型提出的强烈的土地引致需求。

土地财政是地方政府收入中土地出让金及其相关收益所占比重过高的一种形象说法，而其实质则是地方政府对手中掌握的土地资源进行资本化来扩大财政规模，增加可支配财政资金和政府调控能力的活动。在我国工业化的大背景下，对土地资源的高效开发利用可以对经济社会发展将起到巨大推动作用。它可以表现为：增加了地方政府财政收入的可支配弹性空间，对于地方政府缓解财税分权后的负面影响有重要意义。其中最为典型的做法就是地方政府通过提供土地给投资方来招商引资。仅从现金流来看，地方政府通过一次性土地投入来换取招商引资后的产业结构调整和税收增加带来的未来年度税收收益的增加。与此同时，地方政府也可以通过土地出让金来弥补用于地方基础设施建设与社会公共事业投资的不足，特别是近些年来，地方政府通过土地出让获得了大量资金用于社会民生建设领域，这表现为增加地方设施建设来提供就业岗位，吸引更多的知名企业来投资进而带动地方新兴产业发展，而且在未来较长一段时间内，为了推进地方的城镇化服务水平和产业结构调整，地方政府可能还会需要土地财政发挥其重要作用。尽管土地财政对地方经济发展有积极的推动作用，但其存在的风险与问题也是不容忽视的。它其体表现为：地方政府财政支付对土地出让收益的依赖程度过高蕴含着巨大的财政金融风险。例如，国内一些地方财政收入中存在的“双70%”现象，即土地财政的收入约占到地方政府财政收入的70%，土地出让收入占到土地财政收入的70%。

地方财政缺口压力迫使地方政府不得不想尽办法提高土地出让收入，做大做强土地财政的必要性显而易见；但繁荣甚至高涨的房地产市场，又能轻松地将地方政府的卖地努力变为现实，土地财政的兴旺基本上是全国各地的共同现象。但在现实中，土地出让收入受区域工业化水平的制约和影响。区域之间的市场化程度不同，发展结果也大相径庭。在这一过程中，工业用地（低价或零地价）往往被政府视为招商引资的作为招商引资的重要方式，工业用地的低成本刺激了资本收入的积极性，大量的工业项目“落地”，引起了就业率、资本报酬和劳动报酬的快速增长，工业化水平和生活用地不断提高。土地需求和土地转让收入的快速增长。 (www.daowen.com)

与此同时，由于耕地严格保护措施，政府对于新增建设用地进行总量控制。从土地资源稀缺的角度，中国通过各级政府控制农业用地转为非农用地的行政审批。我国目前土地中59%为农用地^[4]，由于耕地保护以及土地城乡二元结构，工业用地的供应挤占商业用地的供应造成建设用地的稀缺性，价格必然大幅推高。城市的土地资源对地方政府推动城镇化进程作用明显。大规模城市基建，正是政府地区间竞争的表现形式。其结果是地区的城市风貌和基础设施建设的环境得到了大幅的改善，公共服务配套基础设施吸引更多外来资本投资，提升地区GDP，因而城市用地的价格会得到显著提升。

土地财政由于让渡城市土地使用权和融资基础设施，开辟了一条以土地为信用基础和城市原始资本积累的独特道路。土地财政的本质是融资而不是收入。中国之所以走通这条路，是因为城市土地国有化和农村土地集体化在计划经济时代被建立，中国因为计划经济时代建为政府垄断土地一级市场创造了条件。土地财政的作用是将潜在的财富变成了一个巨大的资本开始在中国城镇化通过拍卖土地市场机制。同时，通过土地财政对工业用地补贴，使得中国的工业制造产品的竞争力得到显著地增强，成为全球制造业的核心。