为了缓解在财政能力上捉襟见肘的困境，改善自身相对被动的财政状况，同时维持中央与地方财政分配关系的稳定性，中央政府于1994年进行了重塑政府间财政利益分配关系的分税制改革。以1994年的分税制改革为分水岭，中央和地方的财政关系发生了重大改变。这主要包括从中央政府层面，由于分税制将增量税收中的大部分纳入国税范围，中央政府的财力得到极大改善，财政收入占总财政收入比重开始稳定在50%以上，并且有不断上升的趋势。而地方政府，尤其是县乡级财政出现了困难，省级政府过多的将下级政府的财权上收，来弥补自身财政状况的变化，造成了基层政府财政事权不对称状况的拉大。分税制改革大幅降低了地方政府的税收分成比例，但中央政府将当时规模和收益还很小的土地出让金收入留给了地方政府，这为后面的土地财政埋下了伏笔。值得强调的是，分税制的巨大影响不仅仅体现在对中央和地方政府财政关系的重新塑造上，而且还深远地影响了地方政府对当地经济和社会发展的行为选择上来，构成了我们加深理解地方政府缓解财政压力出路选择和土地财政新发展模式的关键。

当地方政府面临着财政收入权利被不断上收，而支出责任却没有调整，甚至是不断下放的趋势时，地方政府必然需要开拓财源筹集资金以完成上级安排的各种政策性任务，包括经济发展和社会公平等多维度的任务目标，尤其是后者以及对服务型政府的转变要求体现了中央政府调控与引导地方政府行为的新思路。具体到公共品投入责任上，是向有利于经济发展的基础设施类公共品倾斜，还是加大与民众切身相关的公共服务类公共品投入，地方政府需要根据所掌控的可支配财政资源和当地的社会经济条件来决定如何回应中央政府的任务目标和政绩考核，各地经济发展和土地财政收入的不同状况很明显会对地方政府的财政支出行为产生影响，而这种现象的背后又反映了地方政府参与多维度政绩竞争的应对选择思路，是选择扬长避短，发挥和强化本地区已有的竞争优势，如经济发达地区继续加大对促进经济发展的基础设施投资力度，经济欠发达地区不拼GDP，而力争在社会保障和民生满意方面出彩；还是补齐短板，将本区域以往重视度不够的公共项目欠债逐渐偿还完，如之前对教育、医疗等缺乏动力、供给不足的地区逐渐把重心放到推进基本公共服务均等化上来，过去经济发展乏善可陈的地区在土地财政支持下向较高经济外溢性的基础建设投资倾斜；又或者是齐头并进，把促进经济发展和反映民众偏好的公共品需求都齐抓共管，把促进地方经济发展投资和加强社会公平领域投入的公共品投入同步纳入政府的财政支出责任中，政府可能存在截然不同的财政支出行为思路。

从本质上来讲，这次改革的目的是集权财政以及上收财力。因为分税制改革只是针对预算内的收入在中央和地方之间进行的调整，而对预算外的收入没有做出具体的规定和约束，所以地方政府就可以从这一方面入手来进行操作以及创新。除此之外国家也并没有国家也并没有针对中央以及地方政府的事权以及支出责任进行进一步的调整，所以事权就没有实现通其财力之间的相匹配，财政支出以直线形式上升。在中央和地方之间形成一种“财力上收、事权留置、地方支出责任加大”的局面，地方财政面临很大的压力。在财政压力的推动下，地方政府逐渐着手增加共享税以及独享税等预算内收入，同时开始试图获得更多的预算外财政收入，而土地这一生产要素恰好就在地方政府的控制之下，地方政府想方设法把土地资源变成土地资产和土地资本，来赋予土地更多的市场价值，进而借助有偿出让以及经营等方式来获取一定的出让以及税收双方面收入，从而在弥补财政缺口的同时发展地方经济。分税制改革前地方政府的财政收入约占整体的80%，而这一比例在实施分税制之后迅速下降到45%，与此同时地方政府的财政支出比重却一直维持在65%左右，并且这一比重仍有继续上升的趋势。正是由于分税制改革导致的中央和地方政府的财政格局变化，导致了中央政府逐渐改善财力却承担较少的支出责任，而地方政府财政压力变大却需要更多履行本地支出责任，从而地方政府只有寻求新的出路来缓解自身财政压力。展开分析也能够得知，现阶段中央以及地方政府之间造成如今的财政收入格局最主要的根源正是在于1994年的分税制改革，也正是因为这一原因而导致了支出以及收入之间的严重不匹配。

首先，在文献资料中分析了地方政府在现行税收制度下的用土地提升财力的行为。1994年，分税制改革把所有消费税和75%增值税列为中央财政收入地方收入只有部分营业税和其他零星小额税种。2002年后调整为中央和地方共享所得税收入。一般来说，税源稳定、征收集中的税种列为中央独享税或央地共享税，而其他税源不稳定、难以征收的税收则列为地方独享税，这样更增加地方财力提升的难度。中央与地方财政收入初次分配比例的急剧变化是分税制改革的结果。地方财政收入占全国总收入的比例由1993年的78%下降到1994年的44.3%（李郇等，2013），2016年实现恢复性增长至54.6%。地方财政支出比重保持在70%左右，2016年达到85%^[3]。分税制改革后，地方财政收入出现了30%左右的资金缺口。可以看出，地方政府如果对本地区的居民提供充足的公共服务，财政缺口之大不是自有预算内财力和上级政府的转移支付能够承受的（董在平，2008）。 (www.daowen.com)

其次，由财政转移支付的分税制形成的体制，因其普遍性转移支付的规模较小，与地方政府的财政收支相差甚远，并且很难弥补，各地方政府所面临的财政负担也无法获得有效的缓解。由于分税制改革在前，土地财政在后，其目的是扭转中央财政的不利局面，增加国家财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重。这两个比例分别从1993的12%和22%提高到2002的21%和54%，可是分税制只调整中央和地方之间的财力分配并没有明确支出责任。具体说，地方政府不但要对本辖区进行基础设施建设，还要提供各种公共物品等（黄小琥，2007；张良悦等，2008；李郇等，2013）。因此，财权上移事权下移，地方政府的财政压力越来越大。

最后，分税制改革过于注重财政收入。而在财政支出中，中央政府与地方政府的责任划分是不是完全合理有效并没有得到规划。这也是地方政府财政收支差距加大和财权与地方政府财权错位的重要原因。国家对城市建设用地征管体制进行了市场化改革，地方政府探索出缓解自身建设资金甚至是财政资金不足的绝佳渠道，凭借宪法赋予政府（包括地方政府）的土地征用者身份，地方政府成立了城市土地储备中心来应对财权与财权的偏离，通过降低征用费用、征集并使用、储存乡村集体土地，把这些土地资源用来搞建设，因而夺取很多“剪刀差”收入。以此为基础，导致责任与财权的偏差度加剧，从而进一步增加地方政府财政支出的压力，对土地财政的依赖性越大（唐鹏，2013）。与此同时，城镇化发展中地方政府支出项目，如社会保障的规模和比例也在增加。同时，国有企业福利制度的改革也给财政带来了巨大的压力（朱恒鹏，2004），更给地方土地财政的兴起或繁荣提供了更充分的理由。