在经营城市的实践过程中，土地资源在其中发挥了最为核心的作用，一些学者指出，通过推动房地产市场发展获得土地财政收入，是地方政府推动经济增长的财政基础。土地财政导致土地出让与地方财政收入、投资和产业结构演变等形成环环相扣，并成为政府城市经营中最为依赖的财政路径。那么这一制度是如何演化发展的，其本身特征与政府行为的内在关联如何，在展开分析之前，我们有必要对这一制度背景进行简单的回顾介绍。

（1）土地所有制度

我国采用城乡区别的二元土地制度，其中城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，在1982年《宪法》中明确规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有”。地方政府作为国家在当地的唯一合法代表，对土地行使管理权。中国土地产权制度的形成始于20世纪50年代。新中国成立后，由于国家建设需要占用大量土地，国家开始建立土地征用制度，由于新中国成立初期仍实施农村土地私有制，因此在1953年实施的《国家建设征用土地办法》中规定需要对被征地者进行生产与生活安置，维护农民合法权益。1956年农业合作化运动后，农民土地私有逐渐变成农民集体所有，进入人民公社阶段后，国家建设征用土地补偿大大降低，甚至不补偿。1978年十一届三中全会后，中国确定以经济建设为中心的发展战略，导致地方政府用地需求不断上升，1982年颁布的《国家建设征用土地条例》强调征地的强制性，条例规定，“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”。事实上，“公共利益”界定存在很多模糊性和不确定性，政府往往并不详细区分一个项目是否属于“公共利益需要”项目，而是根据申请使用需求通过出让或划拨方式给予申请者土地使用权。地方政府通过土地征用中的行政权力，可以以相当低廉的成本完成从集体用地到国有建设用地的身份转换，从一定程度上来看，地方政府是土地资源的绝对垄断者。这种城乡二元的土地制度和征用程序为地方政府经营城市提供了源源不断的土地和由于用途变换产生的增值溢出，可以说是中国近30年来城镇化快速发展的保障基础。

（2）土地使用制度

除了城乡二元土地制度外，土地资产价值得到实现的另外一个前提就是土地使用权和所有权的分离。在改革开放以前我国土地配置实行的是行政划拨制度，这一制度具有行政划拨、土地无偿使用、无期限使用、不准转让的特点，土地交易市场也没有存在的可能性。这一思路延续体现在了 1982年《宪法》中，宪法规定“城市土地属于国家所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出粗或者以其他形式非法转让土地”。然而政府对于国有土地使用权市场化的探索努力也在一直进行中。1986年，深圳市参照香港的土地批租制度，探索国有土地使用权作为特殊商品进入市场的具体实现，并于1987年分别以协议、招标或拍卖方式出让年限为30—50年不等的5幅地块的土地使用权，在中国大陆范围内第一次突破了以往无偿、无限期使用土地的行政划拨制度范畴，迈出了市场机制配置土地资源的第一步。挖掘土地要素的市场价值并为政府带来急需的建设资金，深圳市采用市场方式供应土地的经验逐渐推行到全国范围试点，并在法理层面受到了中央政府的高度关注，1988年《宪法》修订法案中首次增加了土地使用权可以按照法律规定进行转让的条例，在法理层面上土地的有偿使用获得了正式承认和法律保障。同时《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》和《土地管理法》的颁布，也给出了土地有偿使用的具体规定。但是哪些土地应该行政划拨，哪些应该有偿出让上述法规并没有给出准确区分，所以造成了实质上市场和协议出让共存的双轨局面。巨大土地出让价值差距背后是政府有很大权力以划拨或协议形式大量出让土地，不仅仅资源配置效率受到影响，而且产生了潜在的寻租空间，与土地相关的违法出让案件迅速上升。《中国国土资源统计年鉴》中相关数据表明，在20世纪90年代中后期的1993—1999年期间，以协议方式出让的土地高达90%，招标方式和拍卖方式仅占2%和8%，土地出让的不规范很大程度上降低了市场化出让的土地收益显现和获取。为了建设更为公开、公正和公平的土地交易市场，1999年国土资源部发布《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地用权的通知》，要求扩大国有土地使用权招标和拍卖占比，促进集约用地，提高土地使用效率。随后一系列相关法案的出台标志着土地使用权规范市场的开启。

经过了这一系列的法律法规调控，国有土地使用权的市场培育逐渐进入了一个日益改善的趋势中。2002年，国有土地总量中以招标、拍卖、挂牌出让的比例只占土地出让总量的16.02%，大部分土地是以划拨和协议方式进行出让的。而在2007年，招拍挂出让土地面积达到1153平方千米，占全国出让土地2265平方千米的总出让面积的50.9%。

（3）土地征用和管理制度

土地征用是扩大城市国有土地和实现城市建设用地的主要途径。新中国成立以后，大量城市及周边土地被政府强制性征收，同时严格设置城市和农村土地的不平等地位，采用剪刀差集聚土地收益，为中国的城镇化和工业化提供资金支持。

①土地征收事由即“公共利益”界定不清

随着各项土地法规和制度的确立，地方政府对城市土地的开发利用成为提供建设资金的重要来源，而伴随着城镇化和工业化的飞速发展，区域内存量土地远不能满足政府开发和土地储备需要，大量城市周边的农村集体土地经由征用转为国家建设用地。正是在这样的背景之下，农地征用引发的土地补偿安置问题等利益冲突，已经取代税费问题成为新的矛盾焦点，引起了社会舆论和中央政府的极大关注，中华人民共和国宪法修正案（2004）中专门将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要了，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》也参照了这一表述，但并未对公共利益的范围做出清晰的界定，同样《物权法》也没有对公共利益做出明确阐述。这就意味着，作为国家行使土地征收权的唯一法定事由，公共利益的概念及具体内容至今并没有权威的解答。而地方政府一直以来都将公共利益的解释权握在自己手中，因此就容易造成无论进行何种形式的开发活动都会冠以公共利益的名义。在实践中就出现了兴建商业街以及工业园区的活动都假借公共利益之名，而谋求商业利益之实。伴随着中国城镇化快速发展的拉动以及房地产行业高额利润的驱动双重因素的叠加影响，征地后用于房地产开发的占比越来越高，而纯粹为了公共利益征地的项目在不断减少。如此模糊不清的公共利益边界就给地方政府滥用土地征收权提供了可乘之机，同样这也是引发社会矛盾，造成征地冲突频发的根本原因。因此，作为土地征收唯一法定事由的“公共利益”由于界定不清，概念模糊导致地方政府滥用征地权，不仅损害了被征地农民的合法利益，也对国家公共利益和政府公信力造成不利影响。

②政府征地补偿不合理与农民追求高额补偿并存

按照现行的土地收益计算办法，土地征用补偿是“按照被征收土地的原用途给予补偿”（《土地管理法》第47条），这使得农民无法分享土地出让后的增值收益，也造成补偿成本十分低廉，现有征地补偿费是按所征地前3年一亩地平均年生产总值的8到30倍的标准进行补偿，而且这种计算方法只包括传统农作物产值，而现在农业产值可能包括生态农业、观光旅游等多种形态，附加价值已经大大增加。简单按照农作物产值计算的补偿与按照市场价值出让后的巨大利润差额导致失地农民应获补偿利益被严重低估，并因此造成了对土地征用过程的抗拒和抵触，由于征地补偿标准过低造成的土地征用冲突已经成为威胁地方社会和谐稳定最重要的潜在因素。

《土地管理法》第47条明确规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，并将土地补偿费、安置补助费等相关补偿费用按照产值倍数法进行计算。但这样的计算方式会导致补偿标准明显偏低，既不符合实际情况，也在具体实践过程中存在利益分配不公平的现象。大部分学者认为征地补偿普遍较低的事实是引发社会冲突的重要原因，因为对于被征地农民而言，失去土地就意味着失去了今后生活的保障，甚至导致部分农民变成“种田无地、上班无岗、社保无份”的三无人员，处境十分困难。农民对失地后的顾虑较多，尤其是面对失业和贫困的双重风险，再加上对于司法救济的不信任，导致许多农民为了生存权而进行“殊死抗争”。然而，我们在看到当前征地补偿安置政策不合理之外，还应当清醒地看到一些征地过程中出现的“钉子户”恶意抬高市场价格进而获得高额补偿现象。实际上，尽管法律规定给予失地农民的补偿标准较低，但地方政府往往会在具体执行过程中提高补偿水平。因此，在涉及土地征收，尤其是城郊土地征收过程中，被征土地不是城郊农民变穷的原因，而是他们变富的原因，甚至会成为城市食利者阶层。但部分农户即便获得了足够的征地补偿，仍要谋求额外更多的利益，从而甘心做“钉子户”。因此，在当前复杂的社会背景下，城市政府既要面对由于政府补偿较少、补偿方式单一所引发的社会矛盾，又要防止部分被征地农民争做“钉子户”、谋求高额补偿而带来的利益冲突。

③垂直管理的土地管理制度

与此同时，在财政激励和市场驱动作用下，城市政府为了促进城镇化的加速发展利用行政权力在城市周边进行了大量批地和占用农地，并且产生了众多未经审批建造的开发区、圈地运动等相关违规违法问题，给土地管理和资源配置造成了严峻挑战，为了更好地规范土地市场，确保18亿亩红线的耕地保护政策，中央政府不断加强在土地管理方面的施政力度。1986年国务院通过《土地管理法》和国土管理局来实现建立统一城乡土地管理体系，统一管理全国土地利用事务，直属国务院的国土管理局在各地设立派出土地管理单位。1998年，土地管理局被国务院升格为国土资源部，旨在进一步加强全国层面土地管理，尤其是耕地保护力度的《土地管理法》同年进行了新版修订。

至此，我国形成了以用地审批和指标控制为核心指标，全世界最严格土地管理制度。各级政府通过自上而下的编制土地利用总体规划将土地整体控制目标层层分解，从国家到省级，省级到地级市，地级市到县区，直至最终落实到具体地块，土地用途被严格规划限制并且不能够更改。然而土地利用指标的刚性计划配置方式却在现实应用中碰到很多不可回避的问题，各区域差异化发展对土地数量和用途的需求难以得到充分匹配，而区域之间土地指标配置与实际市场需求的分配冲突问题也愈演愈烈，尤其是在东部沿海发达地区经济发展对土地空间的正常需要远大于指标中预测的增长幅度，计划指标量远不能满足实际用地需求。为了把关土地指标的利用情况，用地审批制度应运而生。国土资源管理部门受到上级部门的业务指导，需要承担所在地的国有土地资产管理职能，然而又在行政上受到所在地政府的具体领导，需要满足当地发展的土地供给需要，属地政策和长官意志的干预使得土地审批很容易偏向地方利益。为此，2003年，土地管理部门实行省以下垂直管理，将市、县、乡的土地审批权力上收，权力的集中有利于审批制度的严格执行，但是如何化解中央在宏观考量下土地保护和地方通过土地运作带动经济发展的深层次矛盾，仍然是土地管理工作中的重要现实课题。

④征地补偿制度不合理

我国现行的征地补偿制度不够完善，不利于失地农民生活水平改善，随着我国失地农民数量的逐步增长，征地补偿制度是否合理直接影响到该群体利益协调问题，如若不能维系农民群体的正常生活，将对实现社会稳定和谐的总目标产生阻碍作用。目前征地补偿制度的非理性问题集中体现为以下3点：首先是土地财政扭曲了土地收益分配，其次是征地补偿标准不足以维持失地农民生活水平，最后是征地补偿方式过于单一。土地财政的主体由地方政府、企业和农民3部分组成，但是我国土地制度决定了土地使用权不能由农民直接与房地产开发企业直接买卖，农用地转为非农用地只能通过地方政府与农民进行谈判，凭借其政治权利以土地征收的形式转变为建设用地，土地一旦被征收，进入流通市场经过开发和经营，农民群体将不能享有后期的增值收益；地方政府在这一过程中获取了“剪刀差”收益，攫取了大量的土地出让金；各大房地产开发公司则通过土地招拍挂获得可供其建设利用的地块进行大规模开发。土地财政在一定程度上扭曲了政府、企业和农民三大主体之间的土地收益分配。《土地管理法》第47条对我国征地补偿费用及相关补偿标准做出了清晰的规定，目前我国征地补偿主要分为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补助费几类，征地补偿标准根据各地经济发展水平不同各有不同，具体的征地补偿费用标准由各地区政府进行方案的制定，农民群体并未参与到过程中，农民群众缺乏足够的谈判权，因此在实际征地补偿方案的落地和实施过程中，地方政府仍然掌握了部分可操作的空间。随着社会经济发展，我国对征地补偿标准进行了适度修改，但仍不能使失地农民维持原有生活水平。 (www.daowen.com)

我国目前统一实行对被征土地进行一定标准的货币补偿。随着以人为本以及对农民权益关注度的提高，虽然我国的征地补偿标准随经济水平正在逐步提高，但是由于农民对于理财和投资知识的掌握程度有限，并且农民失地后也很难在城市里找到合适的工作，使得目前对农民和农民集体以现金货币的传统形式为主的补偿方式存在一定的缺陷。真正脱离了土地的农民群体后续的安家、就业、社会保障、福利待遇等问题均不能通过一次性的货币补偿得到保障，长此以往的城乡二元分割制度造成城乡居民之间形成了一定的落差，自古以土地肩负着保障作用的农民并不能在失地之后保障生活及其长期持续性的发展。

（4）土地储备制度

随着新型城镇化发展战略的推进，城镇化发展逐渐由“地”的城镇化转向“人”的城镇化，城市发展格局也将告别“摊大饼”式的扩张，集约节约用地将成为常态化的要求，提高土地利用效率势在必行。在这种背景下，土地储备制度的发展方向、土地储备的范围及方式、土地储备融资等方方面面，都将会呈现出新的特点。与此同时，集体建设用地入市交易冲击着土地一级开发市场，房地产市场下行的压力倒逼土地供应结构的调整，棚户区改造、增加保障性住房等用地需求，也给城市土地储备制度带来了新的挑战。为了适应新型城镇化的用地需求，必须对城市土地储备制度加以反思，对城镇化转型期土地储备中存在的法律问题进行梳理和分析，并结合土地储备的国际化经验，为制度完善提出可行的解决方案。

尽管土地市场化显示出了巨大的资本功能，而且城市政府在名义上垄断了所在地的土地供给并独享土地出让金，但是在土地储备制度建立之前，这一效应并没有真正发挥出作用，并且土地财政的运作和显化尚未具备实施基础，这是因为城市大规模存量土地由不同企事业单位占有，土地出让更多是由出让方和需求方的协议谈判，多头供地难以保证政府土地供给的垄断地位。而土地拆迁程序的复杂和利益博弈，使得土地的成本不确定性增加，难以为地方政府获取高额土地收益有效提供土地。地方政府通过建立土地储备中心来最大化土地财政的收益，将土地的资产价值进行了充分的发掘和体现，他们通过将征收的土地加以囤积，人为制造土地供给短缺，政府介入土地供需，是导致近年来房地产价格高涨的原因之一。1996年8月，上海市成立了作为我国第一家土地储备机构的上海土地发展中心；一年以后，杭州土地储备制度正式实施，杭州经验和实施效果的介绍在1999年全国土地集约利用市长研讨班上引起了广泛关注；1999年6月，国土资源部为了向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验，以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》；2001年4月3日中央政府对这一制度进行了回应：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中首次明确指出“有条件的地方政府试行收购储备制度”。到2002年6月，全国土地收购储备机构达2000余家，目前全国大部分市县都已建立土地收购储备机构。地方政府还以土地为抵押，获取银行信贷支持进行城市基础建设，地方政府集土地管理者与经营者于一身，储备收购来的土地使用权根据城市总体规划及土地利用总规划进入土地开发初步阶段。在地方政府财政负担压力较重，亟待开辟稳定新财源的背景下，土地储备制度体现出了重要的现实意义，使地方政府在很大程度上实现了土地出让的独立决策，包括出让规模、出让用途、出让价格等，控制了土地的垂断供应，为政府经营城市和经营土地提供了物质基础和供给保障。

我国土地储备制度以城市土地国有为其产权基础，在满足城市建设用地需要的同时，促进了土地资产价值显化。现行土地储备制度既是传统城市化的产物，同时也是造成传统城镇化弊端的制度因素之一。现实情况是，我国土地储备制度在运作与实施过程中，由于欠缺成熟的法律规制，导致土地储备行为偏离制度设计的初衷，存在土地储备机构定位不明，土地征收适用范围扩大，土地储备融资渠道单一，土地储备缺乏规划约束和法律监督等问题，妨碍了土地储备制度功能的发挥。

现行土地储备制度的产权基础在于城市土地国有，集体建设用地入市交易与现行土地储备制度实际上存在着根本冲突。一直以来，我国实行“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，城市建设必须申请使用国有土地，因此，政府通过“征收——储备——出让”的土地储备制度，实现了对土地一级市场的垄断，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价，最终造成土地增值收益分配不合理，同时也是造成当前房价畸高等社会问题的根源所在。集体经营性建设用地入市，将在土地出让之外创造了新的建设用地供应市场，政府很难再垄断土地供应。允许集体建设用地与国有土地平等入市，并且同权同价进行出让、租赁和入股等交易，实质上是破除对集体土地所有权权能的限制，对于打破政府垄断土地一级市场、完善征地补偿具有重要意义。一方面，集体建设用地入市交易，直接增加了土地一级市场中的增量建设用地，将直接压缩增量土地储备的范围，从而缩减政府土地财政收入；另一方面，集体建设用地入市将强化市场机制在土地资源配置中的作用，土地储备的范围将主要限于城市公益性用地。

其运行模式主要有3种，市场主导模式、政府主导模式以及政府与市场相结合的模式。

市场主导模式是指成立土地管理部门直属的公司作为土地储备的主体，通过依托政府的支持和国有企业强大的专业力量和资产优势，垄断整个土地储备整理和开发的市场，并根据土地规划、城市规划完成土地储备任务。该模式最大的特点在于“走完全市场化的路线”，能否成功收储土地的关键在于土地储备机构的信誉和实力以及其谈判协商能力。该模式主要以上海和重庆为典型代表。

以上海为例，在土地储备制度的构建上，采取“一套班子、两块牌子”的组织形式，在分工上，由上海土地储备中心作为法定机构，承担制定土地储备计划、实施土地收购、供应的前期准备等工作，而由上海地产集团作为土地储备整理开发主体，实施土地一级开发的各项具体工作。上海地产集团作为国有企业，与政府之间存在委托与被委托的关系，并在政府的委托授权下承担土地储备投融资、土地资源开发建设、保障性住房建设等工作任务。在市场化主导模式下，市场机制发挥着主导和关键作用，政府通过土地招拍挂出让，保证其土地所有者的权益，土地开发企业则通过转让协议与二级开发商约定并实现其开发利益。市场化运作模式优势明显，至少体现在以下两个方面：一方面，土地一级开发完全依托市场运作，政府可通过委托协议或其他手段监督和指导开发企业，确保一级开发符合土地储备制度的目标；另一方面，市场化运作模式引入了必要的竞争，在降低土地一级开发的公共成本的同时，提高了开发效率，并有效缓解了政府的资金压力，分散了政府投资风险。需要指出的是，市场化运作型土地储备模式下，因土地储备规模通常较小，政府对整个土地的控制除通过调节土地供应外，还必须辅以土地交易许可制度实现规划管理。

在政府主导型的土地储备模式之中，土地储备机构隶属于土地主管部门，负责整个土地储备过程的运作，包括办理一级开发工作的手续办理和资金筹措等，并由政府控制土地供应计划，由专门的企业负责征地、拆迁和基础设施建设。该种模式以杭州为作典型代表，也是目前国内各地采用最为普遍的土地储备模式。该种模式之所以称之为政府主导，主要是因为土地储备机构发挥着非常重要的主体作用。政府完全掌控土地储备过程中的征购权、批地权和供地权，并通过对征购、整理开发和出让3个环节的控制，实现对土地一级市场的垄断。在该模式下，土地储备融资主要以财政资金和银行信贷为主，因而经常存在资金回收期限过长、资金回收率偏低等问题。虽然杭州的土地储备强调政府主导，但对于储备土地的开发整理，根据该地颁布的规定仍然可以协议委托地区政府组织或国有独资公司实施，或者采取公开招标的方式委托开发企业承担拆迁、配套设施建设、场地平整等工作。政府主导型土地储备模式，确保政府在土地储备中的主体性，其主要的优势是：一是开发主体明确，经济关系简单明了；二是可以保证土地供应的统一性，使政府可完全调控地价；三是土地“涨价归公”，防止土地一级开发中的增值收益的流失。

政府与市场结合型的土地储备模式，总体上遵循“政府主导、市场运作、企业参与”的基本原则，强调政府和企业两种不同性质的主体，协调配合，共同发挥在市场中的作用。该种模式以北京、武汉等地的土地储备为典型代表。政府与市场结合，主要体现在土地整理开发环节，通过委托、招标等带有市场化、竞争性的方式确定一级开发企业，以提高土地储备开发的效率和管理水平；同时，在这一过程中强调政府对整个土地储备过程的主导和管控，一方面有利于避免土地储备偏离既定目标，另一方面则有利于通过政府信用，获得充足的土地储备资金。

此种土地储备模式之下，政府并不绝对掌控土地储备之运作，仅在运作过程具有一定的主导作用。通常而言，政府会较为重视土地储备计划的编制和完善，通过加强规划或计划的引导，优先储备开发闲置土地，以实现土地供应计划和土地储备总量之间的协调和平衡。在土地储备实施过程中，由土地储备整理中心统筹管理，区县政府配合一级开发专业公司实施具体的开发工作。土地储备中心主要负责区域范围内的土地储备计划的制定、任务分解、融资、办理审批及政府关系协调等，而具体的拆迁、补偿、安置以及土地平整和市政建设等环节，则通过公开或定向招标确定具有一级开发资质的专业公司，在区、县政府的配合下开展具体的实施工作，同时接受土地储备中心和区、县政府部门的监督和管理。政府与市场结合型模式在运作中引入市场规则，在土地收储过程中给予相对方一定的议价权，同时在土地供应上并未完全实现政府垄断，还存在其他土地使用者合法向市场供应土地的可能性。

对土地储备领域的运行现状进行综合分析来看，可以得出以下几点。

第一，土地储备的市场结构表面上呈现垄断竞争格局，实质上处于双寡头或独家垄断局面。我国目前的土地储备管理体制是以地方政府为主导，各省市及其下属区县政府皆成立了土地储备机构来具体实施，经国土资源部登记在案的土地储备机构已超过2600多家，单纯从数量上来看，似乎呈现出垄断竞争的态势。但在实际运作中，各土储机构只能在其所辖区域内开展土地储备工作，跨区域储备在现有体制的约束下是无法实施的。因此，对于绝大多数城市的下辖区县而言，只有该区县的土储中心和市级土储中心才能在该区域开展土地储备，从而形成双寡头垄断；还有一些城市，会在一定特定功能区内设立专门的土储机构，从而形成该区域内土地储备的独家垄断。画地为牢式的土地储备垄断格局，虽然有利于地方政府土地收益的实现，但收储资金和收储能力的不足也使得很多财政有限的中小城市政府在建设用地供应上捉襟见肘，进而也拖缓了城市发展的步伐。

第二，由于地方政府在土地收购上居于独家垄断地位，再考虑我国集体土地所有权主体长期处于虚化的大背景，作为土地被收购方的农民丧失了与政府的讨价还价能力。这也正是前文所分析的农民在土地收储中利益容易受损的症结所在。目前全国范围内集体土地收购价的标准由于补偿内涵的偏离而显著偏低，农民在土地增值收益分配中居于最为弱势的地位，失地后的生活水平在缺乏劳动力市场竞争力和当前物价、房价水平快速攀升的大背景下较难获得长期有效的保障。

第三，地方政府在土地供应环节同样占有独家垄断地位，作为土地需求方的开发商在政府垄断定价的土地招拍挂和独占审批的土地利用规划调整上，皆缺乏议价能力。这也是导致近年来房地产行业利润率持续下滑，经营风险不断上升的重要原因之一。在一二线城市中，受制于土地公开招拍挂规制，开发商高溢价取地竞买的行为往往包含非理性的因素，其面临的市场风险在逐渐加大，利润空间也被极大压缩，诸多“地王”项目的举步维艰就是典型的代表。在三四线城市中，随着近年来房地产市场的持续低迷，在土地利用规划无法根据市场变化及时优化调整的限制下，诸多开发商更是已深陷泥沼，难以抽身，这从近年来普遍出现的开发商计提高额存货跌价准备中也可见一斑。

第四，政策法规虽限制行业进入，但实践中却屡有突破。现行《土地储备管理办法》对土地储备机构必须是国土资源局下属的事业法人、而不能是企业的相关政策限制构成了土地储备领域的首要进入壁垒。但从所探讨的政府委托开发商和农民集体自主等两种典型运作模式来看，在当前各地的土地储备实践中，基于减少地方政府土地储备的财政负担及提高土地储备开展的效率等因素考虑，该行政壁垒已常常被突破。

第五，城市建设用地的可替代性低。作为城市发展载体的建设用地无法以其他任何生产资料来替代，只能通过提高农地转换率、调整工业与居民用地比例以及提高集约化利用程度等方式来扩大其有效供应和荷载量。然而，现有18亿亩耕地红线的限制、集体建设用地无法“同地同权”的困境、地方经济工业招商的路径依赖以及粗放式的用地模式等都制约了城市建设用地的有效扩容，进而会延缓新型城镇化战略的快速推进。