（1）1949—1952年的国民经济恢复时期

这一时期，中国颁布了具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《土地改革法》（1950）。由此法律为依据，对旧中国的国有土地予以肯定，对官僚、买办资产阶级拥有的土地予以没收。仅用3年时间就完成了现代史上人口规模最大的土地改革，废除了地主土地私有制，建立了农民土地所有制。3亿多无地、少地农民获得了7亿多亩土地和其他生产资料，极大地调动了农民的生产积极性，农村生产水平与农民生活水平明显提高^[1]。据统计，1952年全国粮食产量比1949年增长42.8%，这为国民经济的恢复和发展，为国家社会主义工业化和对农业的社会主义改造创造了条件。

（2）1953—1977年的社会主义改造和社会主义探索时期

这一时期，中国颁布了第一部《中华人民共和国宪法》（1954），制定了《农业生产合作社示范章程草案》（1955）、《高级农业生产合作社示范章程》（1956），出台了《国家建设征用土地办法》（1953年颁布，1958年修正）。土地管理制度的重点是确立农村集体土地所有制和建立国家建设征用土地制度。

在农村，1954年宪法明确规定，国家依法保护土地和其他生产资料的所有权。从长远看，农村的社会主义改造基本上是通过互助集团、基层社会的农业合作运动以及农村土地私有制向公有制的转变而完成的。1958年发动“一大、二公、三拉平”的人民公社化运动，进行土地所有制和农村生产与生活方式的冒进。三年自然灾害后，退回到“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制度，并由“人民公社六十条”予以确立^[2]。与此同时，中国展开了大规模经济建设，国家工业化推进，国家建设征用土地问题突显。中央人民政府行政院颁布的《国家建设用地征用办法》，明确了国家征用农民土地的目的和补偿安置原则。“国家为了公共利益的需要，可以依法对城乡土地实行征购、征用或收归国有”第一次写入宪法。

在城市，改造社会主义生产资料时，改造方式根据土地私有制的不同情况分别制定。针对官僚资本、帝国主义、反革命占有的城市土地采取了没收的方式；针对民族资本主义工商业占有的城市土地采取了赎买的政策。此后，国有土地实行“无偿、无期限、无流动”的使用制度，企业占有使用的土地均作为企业的资产，不必向国家缴纳租金。机关、军队、学校等行政、事业单位经政府批准占用的土地不缴纳任何费用，基本可以无偿划拨。此举建立国家所有制，消灭城市土地私有制的制度基础，城市土地制度的发展迈出了一大步。

（3）1978—1994年的改革开放时期

这一时期，中国曾3次修订《中华人民共和国宪法》，颁布了新中国第一部《中华人民共和国土地管理法》，后又进行了全面修订，颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。中国土地管理进入制度化和法制化轨道，重点是形成和逐步完善中国的现代土地管理制度。

1978—1986年，中国形成了几项重大土地管理制度。在农村，废除了“政社合一”的人民公社体制，实行集体所有制下的农户家庭承包经营制度。1982年修订宪法明确了“城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有”两种所有制并存的制度形式。1986年《土地管理法》的出台明确了“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”的土地所有权基本架构，规定了国家建设用地和农村建设用地的取得和使用方式，明确全国土地的集中统一管理和依靠土地利用总体规划管理建设用地的原则。

1987—1997年，土地管理制度的重点是使城镇国有土地有偿出让制度与改革开放和社会主义市场经济相适应。中国在计划经济时期长期实行的是“无偿、无限期、不可转让”的国有土地使用制度。深圳等城市国有土地使用权有偿出让试点取得成功，为推进城镇国有土地有偿使用制度提供了契机。深圳和其他城市有偿出让国有土地使用权试点项目取得了成功。在农村实行集体所有制下的土地承包使用制度改革后，中国城镇国有土地也实行了这项制度使所有权与使用权相分离。

1990年《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台，以及1994年《土地管理法》的修订，标志着城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押的市场交易制度正式确立（黄小虎，2006）。这种有偿使用城镇国有土地的改革，为实现土地所有者权益，显化国有土地资产价值，促进城市建设等发挥了重要作用，同时也为土地财政兴起提供了制度基础。 (www.daowen.com)

（4）1994年分税制改革后

1994年分税制改革后的前几年，我国的土地制度处于相对稳定时期，未提出大力度的土地改革措施。1998年至今，中国土地管理制度进入进一步完善时期。1998年新修订的《土地管理法》，对土地管理和利用方式进行了重大改革。根据人多地少的基本国情，借鉴国外先进国家土地管理经验，明确了现代土地管理制度为基本框架是以保护耕地为目标、以用途管制为手段，以土地利用为导向；建立了基本农田保护制度、建设用地农转用审批制度和建设占用耕地占补平衡制度，严格控制建设用地转用，切实保护耕地。进入21世纪，中共中央又针对土地管理中出现的新情况、新问题，陆续出台相关文件，如《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于加强土地调控有关问题的通知》《关于促进节约集约用地的通知》，加强绝对的依法管理，启动土地参与宏观调控，建立国家土地监察制度，提出实行“两个最严格”的土地制度“最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”，从而使我国的土地管理制度日趋完善（甘藏春，1998）。

这一时期，我国土地权利法律建设也取得了历史性进展。2002年出台《农村土地承包法》，标志着对农村土地权利依法保护的实现；2007年出台《物权法》，标志着中国保护以土地等不动产为主的物权保障体系正式创立，土地权利保障进入法制轨道。

土地是一种极其关键的资源，政府可以借助土地来进行竞争以及融资，而因为国内土地制度的特殊性，所以国家是土地所有权的主体毕竟是唯一的，因此政府就拥有绝对的土地资源垄断权。而国内所推行的城乡二元土地公有制，也就是国家拥有城市土地所有权，农民集体拥有农村土地的所有权。对于城市土地地方政府有权力进行处置以获得收益，对于农民集体所有的农村土地，我国土地制度规定地方政府可以为了国家利益强制征收农村土地，同时农村土地想要变成城市土地，就仅能借助地方政府这一渠道。同时根据我国的土地制度，土地所有权并不同使用权集中在一方身上，如果有个人或组织想要使用土地，则必须根据相关条例来向政府提出申请而获得使用权之后才能有偿使用，因此这也让政府可以用出让土地权来换取一定的收入。

自从允许土地使用权转让之后，土地使用权以各种各样的方式来进行转让，比如说协议拍卖，招标等等，但由于协议出让土地使用权方式存在土地违规交易严重、内幕交易、寻租活动猖獗等严重弊端。2002年7月1日，国务院颁布了《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》并明确规定，应立即停止当前的土地协议出让，与此同时针对经营性用地必须采用招拍挂的方式出让。在这一协议推行之后，国内的土地出让交易逐渐的超市场化方向靠拢，自此开始国内31个省市统一以“招拍挂”这一模式来展开经营性土地的出让，这一出让模式也开始占据越来越多的出让面积以及数量比重。

基于上述土地制度及土地出让制可知，地方政府成为土地资源的管理经营者，对土地资源有高度的垄断和控制权。将导致现阶段国内土地使用权交易市场具有下列几大特点。

特征1：地方政府垄断城市土地供给。

特征2：选择招拍挂等方式来通过市场竞争的方式来出让土地。

特征3：针对之后多年的土地出让金需要一次性的方式完全缴纳。