土地财政收入涉及范围较广、表现形式多样，因而对土地财政收入的研究范围界定就成为必要的前提，前文在已有的研究文献分析，对土地财政有两个层面上的定义，狭义上土地财政是指地方政府通过出让土地获得的土地出让金收入；广义上则可以理解成政府通过征税、收费或者经营形式获得的，与土地征用和出让有关的收入。总体而言，结合中国的实际税费，土地收入分散在各种零散的税制和收费之中，按照财政部的分类方法（财综〔2004〕53号），土地相关收入即包括多种形式的税收收入和非税收入，又包括国有土地使用权出让收入，即学界简称为的“土地出让金”。因此研究者更倾向于将土地财政收入界定为一个包含不同财政方式的总量指标，对土地财政规模测算和描述性统计的文章也多在此范围内展开。

接下来需要关注的是土地财政收入的分类，了解土地财政的结构类型。相对于对土地财政制度起源的广泛共识。在土地财政的包含内容构成方面还缺乏权威的界定。研究者提出了不同的结构划分标准，每种方式都在具体内容上有一定的差别，在划分标准中，有按照对地方政府财政来源性质分为直接和间接收入的（张双长、李稻葵，2010），有按照财政来源口径将收入归为税收收入和非税收入的（王克强、刘红梅、张璇，2011；顾乃华、王小霞、陈雄辉，2011），再有则是考虑到土地金融模块，将国有土地使用权抵押贷款纳入土地财政范畴（李尚蒲，罗必良2010；杨园园，2010；牛星、吴冠岑，2012）。但总体来说，对土地财政的内容构成，包含以下几点共同的认识。第一，土地出让金为代表的收入是最为重要的一块，这不仅仅是由于其所占份额较大，在李尚蒲和罗必良（2010）估算中，土地出让金收入占据非税收入的60%，在高收入地区平均为整个土地财政的55.0%，在低收入地区也高达22.8%，由地方政府自行支配管理。所以土地出让金收入是土地财政研究中必不可缺的成分。第二，土地开发和出让中产生的土地直接税收税种是应当被考虑的，这些税种主要包括：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等。在1994年分税制改革后这些税种均为地方收入，所以尽管没有制定税收的权利，只能在有限范围内进行微调，从而很大程度上限制了地方政府的土地税税种的增长，如吴灿燕、陈多长（2009）测算除房地产税外的上述税收占浙江地方财政收入的比重只有10%，但该部分收入毫无疑问是由地方政府获取的。第三，土地相关的间接税收收入，土地是地方政府促进工业化和城镇化发展的重要财政工具，可以带动领域内税基的扩大（陈国富、卿志琼，2011），尤其是后者带动的相关产业，如建筑业和房地产业，产生的建筑业营业税收和房地产税在分税制后都属于地方政府税收收入，而随着近年来城市扩张和房地产在城镇化过程中发挥的重要作用，这两项税收在地方财政中的比例也日益显著，有研究估算建筑业营业税和房产税占到地方税收的37%以上。第四，土地抵押贷款，通过土地储备中心、政府性公司和开发区为载体，地方政府将土地抵押给银行获得贷款，在这种模式下，土地的资产属性得到了充分的发挥，政府用储备土地实现资金流的良性循环，首先釆用储备土地抵押获取的银行贷款投入新的土地征收中，然后用市场出让土地获取的出让金偿还贷款，再将新征用的土地作为下一轮贷款的抵押品，获得大量的建设资金为城基础设施建设，配套市政开发，土地征用平整，工业园区或新区开发建设进行融资，具体分类如下。

（1）土地财政I：与土地有关的税收

新中国成立以来，税制发生了几次重大变化，土地税收的制度也由繁到简又由简到繁。建立了由房产税和土地税为基础，其他税种相辅助的复合地税制度。取消农业税、城市房地产税和暂停固定资产投资调整税这3个税后，当前与土地使用权相关的税收有耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地占用税、城市维护建设税、印花税、契税、企业所得税以及个人所得税这9个税种。

（2）土地财政Ⅱ：以土地财政I为基础添加非税收入

土地出让金，是土地所有者向土地使用者转让土地使用权，向土地使用人收取的土地转让的全部价款。国有土地有偿使用体制的建立，得益于1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》。1987年为试点省试验的开端，而后1990年国务院颁布《中华人民共和国国有城镇土地使用权出让和转让暂时性条例》，行政法规才相继而出，中央政府决定在全国实施国有土地有偿使用制度。土地使用权的使用价格是对土地使用租金的土地价款，出让金是将成本计算刨除后的净值。成本具体来说包括了七通一平开发费用、改造旧城的拆迁费、征用农地费用、用以及其他费用支出。1990年实施后，土地出让金数量增长且流转规模不断扩大。2016年全国建设用地出让面积5180平方千米，同比下降2.9%。全国出让面积2082平方千米，同比下降5.9%。在供地量下降的同时，地价则明显上涨。在一二线城市土地市场火爆的带动下，2016年全国土地出让收入3.56万亿元，同比增长19.3%，虽然未能再次超过4万亿元，但这也已是历史第二高位，仅次于2013年。简单计算可知，在2016年全国土地出让减少约1.31万公顷的情况下，成交价款却增加了5759亿元左右。2001年国家发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，政府通过对国有土地出让显现了土地的市场价值。2001年是土地出让收入高增速的起点，全国土地出让总价款占全国地方本级财政收入比重为16.7%，到2016年比例上升至40.8%。

图4.1 全国地方本级财政收入和全国土地出让总价款情况

资料来源：历年《中国统计年鉴》《国土资源统计年鉴》。

国有土地使用权的出让金分年收取是土地年租金。从20世纪80年代初期深圳市就开始征收土地使用费，并对征收标准进行相应调整，在20世纪90年代中期临时用地收取年度租金开始实行，是最早实行年租金制度的城市之一。但是在实践中，由于土地管理部门由于没有协调管理，出现改变用途等土地级差收益无法征缴等问题。目前年租金收入所占比重很小。 (www.daowen.com)

行政划拨土地收入仅仅用于补偿征收土地成本费用，虽然贡献地方财力并不显著，但是无偿转让、非法转让等情况严重，加剧国有土地权益的亏损严重。此外，土地的原始分配，在企业改革和城市更新中需要收集再出售。

主要的土地收费项目，种类繁多、内容复杂，各地差异较大，没有完整准确的统计数据，对地方政府财政收入的影响较小，在此不再赘述。

（3）土地财政Ⅲ：以土地财政Ⅱ为基础添加土地隐形收益

土地抵押收入和其他收入与土地财政Ⅱ之和。计算的这一部分是较为困难的，例如，协议转让的土地以及土地抵押贷款融资收入。

本书结合当前已有的研究以及财政部官方的分类方法，将土地财政分为大、中、小3个口径。

大口径（Ⅲ）是以土地及其建筑物价值或实物作为征税对象的财政收入都可归入土地财政，其中包括土地占用与使用环节收入，包括耕地占用税、特产税、土地使用税、原农业税等；土地转让环节收入，包括契税、印花税、土地转让收入、房地产税、遗产税、赠予税等；土地及房屋保有环节收入，如未来的房产税等。此处大口径土地财政的内涵与蒋省三等（2007）、曹广忠等（2007）提出的广义的土地财政内涵等价。

中口径（Ⅱ）只包括以土地及其建筑物使用和交易环节收入。这种口径类似于罗必良（2010）结合财政部的官方分类方法，即把土地财政分为3个口径中的小口径。

小口径（Ⅱ-Ⅰ）只包括土地转让收入。与李郇、洪国志、黄亮雄（2013）以及陶然、袁飞、曹广忠（2007）研究观点用的土地财政收入的内涵相等价。小口径又是引发人们对土地财政强烈关注的主要原因，作为地方财政收支缺口的重要补充，本书主要研究小口径的土地财政。