按照前人的城镇化经典研究结论，城镇化是人类社会发展过程的缩影，是物质、空间、经济、人口体制以及社会现象多维现象的反映，表现为以下几个方面：第一，人口城镇化，城市人口占总人口增加；第二，城市增长，即城市和镇的数量；第三，城市用地规模增加；第四，城市生活方式的影响力扩大，即城市生活的行为特征影响度更强。

如果我们想深入了解城镇化土地发展的本质我们就要观察其发展动态，尤其是人口与土地资源的分配问题以及带来的经济社会影响。从城镇化动态发展来看，一方面，农村人口数量以及劳动力都在向城镇移动，人口城镇化是城镇化的本质和动力源泉；另一方面，城镇化对土地的需求越来越多，土地由农业用地转变成了城市用地，土地级差收益增加和资本程度的增长，使得城市向更好的方向发展。土地城镇化成为城镇化的重要工具。面临着城市基础设施建设和经济发展的切实需要，土地财政与土地城镇化形成了一个不可分割的循环链条，土地财政为土地城镇化提供了条件，土地城镇化加速了土地财政依赖。城镇化、工业化的进一步发展，对住宅、商用、工业等用地供给量则提出了迫切的需求，其中建设用地计划的有限性难以满足其日益增长的需求成了突出矛盾。据统计，我国每年所需的建设用地与实际的新增建设用地指标之间的缺口达到50%以上（徐绍史，2010）。巨大的用地缺口使得地方政府不得不通过土地征收将农用地转变成为建设用地，以土地利用形态的转变来满足经济发展的需要，同时也为城市基础设施建设及房地产业的发展建立了一定基础，土地城镇化就此逐步推进，在空间形态上表现为农村向城市的迈进。其次，在土地城镇化的进程中，地方政府通过土地征收，获得了巨大的土地出让收入，这一笔收入使得地方政府有了进行城市建设所需的资金，这为土地城镇化提供了条件。而另一方面，由于当地经济发展的需要以及地方政府财权和事权的不匹配性，使得地方政府支出数量巨大，且不少地区为了经济的发展坚持走城市扩张的道路，导致地方政府容易形成土地财政依赖。

土地财政与土地城镇化是相互影响、相互作用的关系。土地城镇化的过程实质上就是将农业用地转为城镇建设用地的过程，这其中必不可少的环节就是土地出让的环节；而土地财政的发展模式则是通过获取农业用地出让为城镇建设用地这一过程中土地价值的剪刀差来实现的，出让土地是土地财政发展的最重要也是最根本的手段，因此二者的发展路径实质上是一致的。一方面，在城市发展过程中，不管是产业结构调整、城市基础设施建设还是人口发展等，都必须以土地为依托和载体。随着城市经济的发展和社会服务需求的增加，对土地资源的需求也必然日益旺盛，城市空间扩张在所难免。而城市空间扩张就必须通过将农业地征用为城市建设用地这一过程实现，通过这个过程地方政府获取了土地出让金，这也是土地财政的重要组成部分。同时，土地城镇化的过程会带动与土地相关产业的发展，地方政府通过低价出让土地进行招商引资等手段，会带来相关税费收入，这是土地财政的另一重要组成部分。因此，土地城镇化会带动土地财政的发展。另一方面，在我国的财税体制、土地制度以及政绩考核机制的作用下，地方政府为了弥补财政收支缺口，大力买卖土地，使得当前的土地城镇化明显超出了合理水平。而通过出让土地获取的土地收入，地方政府进行城镇基础设施建设，投资发展等，又拉动了新一轮城市空间扩张。因此，土地财政必然会推动土地城镇化的发展。

总的来说，城镇发展和土地财政之间有密切的关系，大量的土地以及房屋的建设都会使得城镇化发展，同时也会增加土地的相关税金，反之土地财政带来的收入可以用来增加基础设施以及使得房地产等更好的发展，这便使得城镇化率增长。图3.2表达了土地财政与城镇化率之间明显的正相关性。

图3.2 土地财政与城镇化关系

资料来源：作者绘制。

但是，我国的城镇化在对土地的观点上有不同的看法。在城镇发展的过程中，都会有原始积累，在我国建国开始时，在农民手上用低价征收土地，使得政府获得的原始积累，用土地城镇化推动人口城镇化。表现为以“向农民征地——成本价供应工业用地——高价供应商住用地——土地抵押融资进行城市基础设施建设——新一轮向农民征地……”的循环式，来拉动城镇化以及GDP的增长，其具体循环流程见图3.3。 (www.daowen.com)

图3.3 土地财政与城镇化相互促进流程

资料来源：作者绘制。

根据《中国统计年鉴》数据显示，仅在2008年出现过一次城镇人口增长速度略高于建成区面积增长速度的情况，2011年建成区面积增长速度达到最大值8.85%，高出城镇人口增长速度5.71个百分点。同时，城镇口增长速度从2007年的4.02%减少到2016年的2.83%，过程中虽有一定波动，但总体却呈现下降的趋势。这说明近十年来，在土地财政的推动下，政府着力于城市运营和空间扩张，未能为进城务工的农民提供足够的可居住空间及可靠地生活保障，地方政府对能有效提高人口城镇化的政策研究和落地工作关注度不够，因此导致土地城镇化和人口城镇化步伐不一致。

地方政府低价补偿获取超额收益是二元结构下，城乡利益集团博弈的结果。在现行《土地管理法》之下，农民对集体土地没有处置权力。集体土地只有转变成为国有土地以后才能成为建设用地。农民不能集体参与城镇化这便使得农民的利益受损，并且地方政府垄断了土地所有权，增加了地方政府的土地财政收入。土地的累积转化为了政府的财政收入以及开发商的收入，政府通过投资等方式，提高了城镇居民的生活水平，加大了收入分配差距。其次，不仅被征收土地的农民的利益没有得到任何的保护，而且在城市的农民也没有享受到城市发展带来的公共服务。所以，土地城镇化使得农村和城市的矛盾增加，最终导致我国的城镇化水平发展极为不稳定，这种模式不会长久存在。

受到利益、政绩的影响，地方政府在农用地征收程序结束后习惯于将工作重心转向进一步的城市建设开发，缺乏对失地农民利益补偿的关注，征地补偿范围狭窄、征地补偿标准过低已是客观事实，部分失地农民在征地之后生活水平不升反降，不仅失去了赖以生存的土地，而且出于其对土地存有的固有情节，使得农村人口城市化难度较大。即使部分青壮年进城务工，其在城市中的生活水平及福利待遇等社会保障也难以与城市居民达到相同标准，加上我国独有的户籍制度及后续的子女教育难问题，令进城农民在身份和心理上双重难以获得认同感，农村人口城镇化难度从而进一步加大。农民进城生活需要栖身之所，而高额的居住成本成为农民进城的一大障碍，进城农民的生活质量难以得到保障，在这一形势下，人口虽然能够得以“流动”，却难以能够“留住”，距离真正实现人口城市化仍有一段距离。

新型城镇化考虑的是农村人口向城镇的移动和他们能否享受到城镇化带来的成果，以及他们的利益是否得到有效的保障。现在中国的城镇化发展水平还不能让所有人享受到同等的公共服务，最主要的问题就是要解决资金方面的问题。