（1）在政府主导作用下的城镇化

为了推动城镇化的发展，中国的各级政府通过规划调整，行政管理体制的调整，比如市改区，县改市，村改居，不断地扩大城市的范围，农村地区逐渐融入城市版图。在“城市土地国有、农村土地集体所有”的形式下，通过土地征收制度，将农村集体所有土地转变为城市国有。随着城市范围不断地扩大，城市国有土地份额继续增加，政府控制的土地也越来越多。一条由地方政府主导，采用经营城市土地筹融资来实现公共品供给的中国城镇化行为选择途径逐步清晰地展现了出来，如果说这一路径能够比较全面的描述正在进行的城市土地财政活动状态，那么这一具体作用形式可观察到的实际结果是如何作用于城市体系，对城市增长的内部形态产生影响的？为了回答这一问题，我们需要找到一个同时连接城镇化和政府土地财政活动结果的框架，观察政府的土地财政行为导致的城市特征状况是否便进或影响了城镇化的增长态势，因而对于以上问题的回答仍然属于城镇化的影响因素研究，但我们首先需要识别出政府土地财政活动到底实现了哪些与城镇化的城市特征因素变化，这是我们下一步选取符合研究目的的影响因素，也即本书所关注解释变量的必要准备。其主要的特征有以下几个方面。

第一，通过规划修编以及对行政区划进行调整，使得城市区域迅速向外扩展，我们将其称为城市圈外移的城镇化。从1990年起直到2000年，中国城市的建成区面积由1.22万平方千米增加到了2.18万平方千米，面积增长了78.3%；而到了2010年，达到4.05万平方千米，增长了85.5%，2016年开始，面积达到5.43万平方千米，这样看来，2016年是1990年的4倍以上^[6]。

第二，主要靠征地来获得城市用地。伴随着城镇化，城市版图开始不断地向着农村方向延伸，农民的集体土地被政府征用，成了国有土地。从2008开始，到2016年，这期间平均新增的建设用地共达到了0.2万平方千米，同一期间平均新增建设征地0.16万平方千米，80%的建设用地作为征地。

第三，土地出让收入和土地抵押融资是城市基础设施建设资金的主要来源。伴随着城镇化进程加快，基础设施需要巨额资金。从2000年开始，中国的地方政府依靠着土地出让收入，通过土地储备中心以及各类融资平台，将土地进行抵押，以此来获得足够的银行贷款，以确保土地开发和基础设施建设的资金来源。财政、贷款和自筹这3个部分是城市基础设施建设资金主要来源。2016年，在城市基础设施建设资金中，政府投入占34%、银行贷款占27.6%、企业自筹占28.9%。土地成为这三部分资金来源的依赖。

土地出让金带来的基础设施类公共品产出实现。基础设施类公共品具有良好的经济外溢性，公共基础设施如道路，水处理，通信系统等公共资本存量，通过便利商务活动，提高劳动者生产率等方式直接影响生产的有效运作，降低了因为交通拥挤、能源紧缺、劳动力竞争导致的聚集不经济，在提供劳动密集型就业岗位，带动相关产业发展，促进GDP增长上又有不俗的表现，因而成了地方政府招商引资和拉动经济增长的重要工具，为了实现政策目标和经济发展，政府可自主支配的土地出让金有很大一部分被投入到基础设施建设、辖内交通，市政工程方面的建设投资中，因而在很大程度上实现了城市层面基础设施类公共品的产出实现，无论是政府偏好还是投入选择上，土地出让金带来的基础设施类公共品变化无疑是最为明显的，对城市的产出水平也将起到直接的推动作用。

土地出让金带来的公共服务类公共品产出实现。对社会公平和民生需求重视形成的氛围带动，土地出让金都实际参与了弥补预算内支出不足，提供教育、科学、文化、卫生、社会保障等与辖区民众偏好需求密切相关的公共服务和社会产品的具体投入活动中，并在一定程度上带来了这些公共服务类公共品的规模和质量改善，尽管这一效果存在着较明显的区域差异，但是无法否认的是，土地出让金在事实上带来了城市层面公共服务类公共品产出的实质影响，而这也是城市社会空间布局和功能结构中非常重要的特征环节。政府获取土地出让金是通过市场化运作经营土地来实现的，在政府获取土地带来财政资源的同时，该成本由市场上土地使用者或出资方承担，并最终转嫁到购置土地载体的房地产商品的消费者身上，土地出让金的获取成本更多是由土地价格或房地产价格体现。作为生产活动中投入的重要初始要素，土地或住宅价格反映着土地的稀缺程度，也影响着产业的聚集和劳动力的成本，因而是城市价格水平体系中不可缺少的部分，而这一部分很大程度上是对政府土地出让金获取的市场价格反映。

1994年分税制后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局已经形成，基本上，要靠经营土地的收入为城市基础设施建设融资。银行贷款与自筹则主要来自地方城市投资或融资平台公司，但土地多为最终还款来源。银行贷款多以土地使用权或者收益权作质押、由未来土地收益还款。政府主导的城镇化，保证了城镇化的快速推进，但是，也产生大量问题，主要表现为以下几点。

第一，土地城镇化过快，快于人口城镇化。根据世界银行的统计数据，中国过去一段时间内城市面积扩张的速度达到每年平均为7%，而城市人口每年平均增长率稍微高于3%。如果考虑到中国常住人口与户籍人口之间的统计差异，那么这个特征就会更加显著。2017年，依据常住人口来统计，中国的城镇化比率达到了58.52%，但按照户籍来统计仅仅只有42.35%。半城镇化率为16.17%，粗略估算有2.2亿农村人口未能获得城镇户籍。在常住人口城镇化率快速增长的情境下，户籍城镇化率却增速缓慢，乃至于不断加剧了半城镇化态势。户籍功能异化所引致的上层建制改革，以城市融入为主导思路，但是没有实质性解决半城镇化问题。大量的外来人口因为城市的发展而到城市来就业和生活，其中大部分为农民工，但是他们没有城镇户籍在居民社会保障、就业、医疗和教育等领域所享受到的待遇。

第二，就业结构转型滞后于产值结构转型。从发达国家的经验来看，随着工业化和城镇化的推进，第一产业的产值和就业概率将会不断地下降，第二、第三产业将会不断上升。在由中国政府所主导城镇化模式，在国民经济中，第一产业产值的份额很大程度地降低，而第二、第三产业产值的份额则是大幅度地上升，但是，在产业中产值结构变化却远远超过了就业份额的变化，造成了就业份额的滞后。1990—2017年，在国民生产总值中，第一产业的占比从26.6%下降到7.9%，但是总就业的比重仅仅是从60.1%下降到27.7%。

第三，经济风险和社会风险明显提高。地方政府对土地出让收入的依赖越来越大，会增大地方政府承受的各种风险。 (www.daowen.com)

一是地方政府财政风险。在最近的几年，政府为了加快城市建设和基础设施建设的步伐，中国地方政府较大幅度增长的债务规模在所难免。审计署公开的数据显示，直到2017年的年底，地方政府债务余额已经到达16.47万亿元，占GDP的36.2%^[7]，虽然没有超过国际通行警戒标准，但是，这样的形势并不乐观。2016年末，我国的东部地区加上计划单列市、中部地区以及西部地区的地方政府的负债比率分别达到了19.2%、24.2%和36.4%，这些都已超过美国的负债率警戒线，并且超过美国13%～16%的地方政府的负债率警戒线，中部地区和西部地区则已分别逼近或大大超过加拿大25%的地方政府负债率警戒线。

二是社会上的风险。政府所主导的城镇化，忽视人口管理，外地流入人口被排斥在外；本地原住农民的土地被征用后得到一定补偿，他们便进入了城市就业的队列当中。农民土地权益因为这些而受损，导致了群体性事件的增加，这也就转变为了官民冲突。尤其是因为政府在征地和拆迁这些项目上作为主体，更是成了造成官民冲突的直接原因，使得因为征地而引发出来的群体性事件呈现出了更加严重和容易发生、发生次数更多的形势。

（2）农民自动自发地城镇化

地方政府主导的城镇化也不是单一地发展着，自动自发地城镇化也在如火如荼地进行着。这便是发生在生存环境恶劣的城中村、人口高度密集城乡接合部的城镇化。

之所以可以存在这个现象，一方面，是外地人口流向城市，为了寻求非农就业和更高更多的收入机会；另一方面，流动人口大量涌入带来居住量需求上升，城乡接合部或者城中村的原住农民把包括宅基地、原集体经营性用地和公益性用地租出去，获得自发城镇化带来的出租收益。

这一形式的城镇化主要呈现出以下几个特征。

第一，大多数原住农民在土地被征收后利用剩余土地（包括集体经营性用地、公益性用地以及农民的宅基地等），建造住房而后出租，或者是将土地非法转让或转租给其他外地人或企业机构来使用，形成了另外的法外集体土地和房屋租赁市场，这独立于政府土地和住房市场之外。

第二，流动人口城镇化的主要区域为城乡接合部区域。在这些区域的房屋租金很便宜，所以这主要是外来人口的聚集区。北京市的外来流动人口流量在20世纪80年代仅20万左右，但是到2007年末达到了420万，净增长了400万，占人口总体增量的52%。如今，这一数字更是超过700万，并且以约40万人/年的速度增长，全市52.63%的流动人口居住在城乡接合部地区。

第三，由村集体组织自行提供的城乡接合部区域的基础设施以及公共服务。这些与政府主导的城镇化并不相同，因为城市市政设施体系中没有纳入这些设施，城乡接合部的基础设施只能由农民集体自行发展；在这些之外，这些城中村的人口、环境治理和治安维护等公共服务也只能由村组织等自行提供。因此，大多数城中村为了让这些公共服务可以被提供，都已经处于超负荷运转的状态。城乡接合部的存在，以房租的方式让其中的农民享受到了城市化带来的级差收益，让外地人口以低生活成本在他们所居住的城市谋生，为他们提供了方便，也解决了城市对不相同层次劳动力需求短缺这个问题。但是，城乡接合部带来越来越严重的城市病。

第四，根据2017年流动人口动态监测数据显示，进城农村人口在留居城市和落户城市两个维度的选择上，呈现出严重的分化态势。超六成流动人口（60.89%）愿意留居城市，仅有9.62%的人口明确表明不选择长期留居城市；而一旦以落户为预设前提，仅有37.67%的选择落户城市，不愿意落户率高达31.55%。两者形成的鲜明对比与强烈反差，凸显了农民的地权逻辑，这主要表现在进城农民对政府政策的期望选择上，第一为“稳定的城镇工作”（33.33%），第二为“保留农地承包权”（28.09%），第三为“保留农村宅基地”（16.48%）。随着中国户籍制度改革的持续深化，农村人口进入城市环节获取相关基本权利的障碍将逐步扫清，农村退出环节在迁移决策中的重要性将会日益凸显，而恰恰是现行土地制度并没有赋予农民农村退出权。