（1）基本思想

伴随着党的十六大中新型工业化的提出，新型城镇化首次被重视，这也是第一次提出要统筹城乡经济社会发展，产业发展促进城乡一体化是主要依托。然而，在党的十八大中，新型城镇化才被广大中国百姓熟知，尤其是“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，在2012年的中央经济工作会议上被我党首次正式地提出之后，确立为未来的中国经济发展新的增长动力和扩大内需的重要方式。

十八大报告明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国务院总理李克强再三强调新型城镇化的本质，是以人为核心的城镇化。逐渐融入城市的农民工必须要有就业支撑，有保障的服务，并且要大、中、小城市协调发展来进行城镇化，要因地制宜地推进发展东、中、西部地区。要再改造各个种类棚户区一千万户以上，在城市内部，解决二元结构。更为重要的是，新型城镇化必须要和农业现代化之间相辅相成，要保护住耕地红线，保障好粮食的安全问题，维护好农民利益。李克强总理提出的新型城镇化，是将人的城镇化的重点放到了农民工市民化这个问题上面，要让农民工逐渐市民化这种制度变迁，其中主要包括了农民工生活方式城镇化。这种新型城镇化更着重在提高城镇化的质量方面进行改革，让更多的农村居民过上和城市居民同等的好日子，享受到和城镇居民一样的公共服务。根据这一最终目标，新型的城镇化围绕资金来源、户籍制度和土地制度改革这几个方面来展开政策改革。

习近平总书记在十九大报告中指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。”城市发展规律说明，城市群将可能成为未来城镇化的主要形态，把城市群作为主体，让它来引领城镇化发展将是必然选择。京津冀协同发展的关键有效治疗大城市通病，为北京实现疏解非首都功能、疏解人口以及疏解产业。

（2）发展演变

美国经济学家钱纳里的世界发展模型强调一国工业化率^[5]在40%以上时（含40%），其城镇化率至少75%。目前中国的工业化水平已到达40%，统计报告显示，2017年常住人口城镇化率为58.52%，然而按照户籍人口计算只有42.35%，远远达不到发达国家平均水准的80%，新型发展仍有极大的空间（刘华，2015）。从政策轨迹看来，几个方面均不同于早期城镇化，例如新型城镇化的发展理念、体制机制和资源基础，通过掠夺农业与农村的有关利益是早期城镇化发展的主要形式。

当前，中国的城镇化已经迈入快速发展的阶段，也是城镇化质量提高的关键时期。和传统城镇化相比，新型城镇化在推动思路、空间格局、发展模式上已经呈现出新的特征，那么新型城镇化是否可以引领土地财政发展使得土地的利用变得更加高效集约至关重要。如表3.1所示，20世纪80—90年代，我国走小城镇化的道路，产业经济发展规模不经济；在20世纪后10年期间，则是大中城市规模化的发展，以工业化来带动城镇化，此时发展的弊端便是容易出现大城市病，而21世纪前16年产业升级作为基础的城镇化，政府的土地经营是主要动力，城乡的二元结构差距拉大。在城镇化快速发展阶段的前半个阶段，我国不仅没有消除城乡二元结构，反倒形成了新型的城市二元结构（叶兴庆，2016）。

在过去，我国的城镇化可以归为东部的城镇化、大城市的城镇化、由工业推动的城镇化、就业的城镇化，这都是没有完全成功的城镇化。为了解决在过去城镇化过程中存在的困难与问题，所以我们提出了新型城镇化，为了真正实现城镇化。

表3.1 城镇化发展演变

资料来源：作者根据文献资料整理得出。

（3）制度性进展

①户籍制度变迁

从户籍制度的变迁来看，主要经过3个阶段，一是户籍制度的建立阶段，城乡户籍登记制度的形成；二是户籍制度的强化阶段，城乡二元分割的户籍制度是如何形成的；三是户籍制度的放宽阶段，对历史原因造成的城乡不合理划分进行适度调整，但目前来看，城乡二元分割的局面尚未打开。

户籍制度的建立阶段从建国起始，到 1952 年正式确立。1950 年 6 月，《中华人民共和国土地改革法》颁布施行，实行农民土地所有制，在土改过程中进行了查土地、查户口、查收入的三查工作，对农村人口进行了初步清查工作，同年，全国治安行政工作会议召开，明确指出户籍工作先从城市入手，农村户口工作，可从集镇试办，然后逐渐推广，确立了户口制度“先城市后农村”的基本原则。1951 年 7 月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，在城市地区正式确立了城市户口制度，随后又连续发文，动员流入城市的农民返乡工作，直到 1958 年 1 月颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了我国户籍制度。户籍制度在建立之初就鼓励农民工返乡工作，奠定了城乡户口分割的基础。

户籍制度的强化阶段由 1958 年确立始到改革开放前，确立了城乡二元分割结构的局面。在人民公社运动的背景下，1957 年起开始了大量农田水利建设，劳动力的需求量增大，公安部将户口管理的权利交给人民公社，户口由集体管理，保证了农产品“统购统销”政策的实施，将农民与土地挂钩，阻碍其向城镇流动。随着重工业战略的实施，粮食缺口进一步扩大，为了解决粮食供求矛盾，1958 年中央发文明确限制小城镇人口迁往大中城市，1959 年中共中央、国务院联合发布《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》，再次严格限制农村人口盲目流入城市，1962 年中共中央严令各地对农村不合理吃商品粮的人口进行压缩，《人民公社条例》中规定，农村非农就业人数不得超过农村劳动力就业总量的 5%。与此同时，中共中央工作会议决定，3年内减少城镇人口2000万以上，对城市职工进行精简，严格控制农村人口向城市迁移，鼓励城市居民迁往农村。这一政策到 1968 年达到高峰，号召城市青年“上山下乡”大规模人口由城市流向农村地区，在经济基础未达到的情况下，人为地出现了人口逆向流动，标志着我国城乡二元分割户籍制度完全确立。 (www.daowen.com)

户籍制度的放宽阶段主要从改革开放至今，对以往的户籍制度进行了部分调整，由严格限制人口流动转变为鼓励农村人口城市化。首先，对改革进程中不相适应的政策进行了调整，完成平反工作，恢复下放干部及亲属的户口身份，对上山下乡返城知青的户口予以恢复，其次，放松人口流动政策，对不迁移户口的农村人口流动放宽限制，允许持证外出劳动和经营，人口跨地区流动成为现实，再次，在新型城镇化的背景下，鼓励农村人口向城市流动，推进农民市民化进程，实现城乡公共服务均等化。

《居住证暂行条例》规定，公民离开其户口所在地，到其他城市居住半年以上，只要符合3种条件之一（合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读）就可申领居住证。十三五规划要求各级政府全面推进居住证制度，逐步保障持有居住证的居民享有居住地的义务教育、就业、卫生等基本公共服务，不断扩大公共服务范围，提高服务标准，缩小与户籍人口的差距。

《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》要求进一步拓宽落户渠道，全面放宽重点群体落户限制。超大城市和特大城市落户可以适当设定条件（如合法稳定就业、合法稳定住所、连续居住年限、参加城镇社保年限等），要重点解决普通劳动者落户问题，实施不同城区分类落户政策。大中城市不得以购买房屋、投资纳税为条件限制落户。城区人口300万以下的城市不可采取积分落户方式落户。

截止2016年底，全国共有31个省区市出台了户籍制度改革实施意见，各地户口迁移政策普遍放宽。2016年，河南有300万农村转移人口落户城镇，约占全国的五分之一。中西部地区的一些省份基本全面放开了落户条件，如青海、四川、宁夏、贵州全面放开了农村转移人口在城市（省会城市除外）的落户限制。超大城市和特大城市逐步完善了积分落户制，拓宽了落户方式。2015年和2016年，共有2.4万上海居住证持有者在上海落户，超过此前6年间全市“居转户”的人数总和。2016年，全国25个省区市废除了暂住证，共发放居住证2890余万张，其中北京市169万张，上海市40.6万张，广州市81万张，深圳市171.5万张。

②随迁子女教育政策

《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》要求确保进城落户农民子女在受教育方面同城同待遇，提供转学和升学便利；随迁子女义务教育以流入地公办学校为主，学前教育以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主；义务教育“两免一补”和生均公用经费随学生流动，统筹流入地与流出地教师编制。2015年，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》要求在“保障农民工随迁子女平等接受教育的权利”的前提下，“输入地政府要将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入教育发展规划”。2016年，我国义务教育经费保障机制改革首次提出了全国统一的生均公用经费基准定额并允许“钱随人走”，这意味着在打工子弟学校接受义务教育的随迁子女也可以被纳入到公共财政保障的范围。

江苏省昆山市决定以政府公办学校为主，加办外来民工子弟学校吸收农村转移人口的子女入学，享受国家义务教育政策，免收借读费和择校费；广东省建立各级财政合理分担机制，保障对非户籍常住人口子女义务教育的投入，增加公办学校学位，为民办学校租赁校舍和建设使用土地提供优惠政策，推行非户籍常住人口义务教育积分制管理办法。重庆市保证转户居民子女就近入学、待遇同等，高中采取“指标到校、区县安排”原则，确保转户子女享受国家各类政策。天津、河北、黑龙江、山西等地规定随居住证持有人共同生活的子女可在当地参加中考和高考。

③就业创业政策

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求组织实施农民工职业技能提升计划，每年培训2000万人次以上。《国家人口发展规划（2016—2030）》要求构建新型职业农民培育制度体系，建立高素质农业生产经营队伍，扶持农村转移人口就业，贯彻新生代农民工职业技能提升计划，完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”机制等。《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》推出一系列支持返乡人员创业的政策，包括降低企业登记注册门槛、简化经营场所登记手续、允许“一址多照”、税费减免等。

广东省取消不合理招工政策，完善劳动力市场信息网络，提供一站式就业服务，加强省内外区域劳务合作和帮扶，构建完善的农民工职业培训网络和经费保障机制，规范企业工资支付行为，严格执行劳动合同制度。重庆市大力扶持中小企业，为劳动年龄段的转户农民工提供免费的技能培训和创业培，并提供培训补贴，对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的农民工的考试费用给予全额补助。天津、河北、江苏等地区规定，居住证持有者可在居住地参加职业资格考试，参与资格评定，申报科技成果、奖励资助等。

④住房政策

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求建立购房与租房并举的住房制度，健全以市场满足多层次需求（特别是新市民的住房需求）为主、以政府提供基本保障为辅的住房供应体系。住房保障采取实物与租赁补贴相结合并逐步转向租赁补贴为主，即由市场提供房源、政府发放补贴。对于低收入住房困难家庭，政府提供公租房或发放租赁补贴。

自2016年以来，河北、山西、上海、重庆、贵州等地将居住证持有者纳入住房保障体系。重庆市将公租房建设纳入廉租住房保障体系，农村转移人口购买普通商品房享受税费减免。湖南省长沙市为本市五区外有劳动合同、月均收入1200元以下、无自有住房的农民工提供较低租金配租的普通住房。武汉市提出逐步将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围。农民工集中的开发区、产业园区可以按照集约用地的原则集中建设宿舍型或者单元型小户型公共租赁住房，并逐步将在城镇有合法稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围，支持农民工使用住房公积金购买（租赁）住房。