新型城镇化发展的成长阶段有两个基本特征：一是城镇化率，二是城镇性的提升过程。城镇化率反映农村人口向城市转移的规模，人口城镇化率越高，这个地区的城镇性程度也就越高；人口城镇化率增长速度变快，这个地区的城镇性增长也就越快。也就是说，不可量度的城镇性可由可量度的城镇化率来表示，进而印证了新型城镇化的发展变化。

虽然人口城镇化率与地区城镇性呈现了正相关的发展规律，然而他们的发展趋向差距很大。通过不同的实践显示，人口城镇化率的增长速度呈现出先高后低的发展规律和趋势，地区的城镇性是呈现一直升高的态势。1975年，美国城市地理学家诺瑟姆（Ray.M.Northam）探究了世界各个国家的城镇化发展过程，他发现城镇化会随着时间的推移呈现S型轨迹发展，他把这个轨迹用曲线表现了出来，得到了学者们的广泛认可，人们也叫它诺瑟姆曲线^[4]（见图3.1）。

图3.1 诺瑟姆曲线

资料来源：Northam R M.Urban Geography[M].New York：J.Wiley Sons，1975.65-67.

将城镇化过程以初期成长、中期发展、后期成熟三个阶段为划分，人口城镇化率的初期阶段小于30%，中期的加速阶段是 30%～70%，后期阶段是70%～90%。这条曲线经众多学者验证得到广泛认可，大致符合世界城镇化的趋势。从图3.1中可以得到，人口城镇化呈现增速先高后低的趋势，人口城镇化率超过30%以后会快速提升，超过70%以上缓慢上升，超过90%以后就相对稳定了。相对应的区域城镇性，发展特征呈现不同的特点。具体来说，在城镇化的中期阶段，人口城镇化率会增速提高，但由于经济结构的转变的滞后性，区域城镇性的提升就比较缓慢；而在城镇化的后期阶段，人口城镇化率的增长速度减慢，但是在此阶段区域经济社会整体的发展水平已有很大提升，地区的结构转型会在广度与深度上推进，区域城镇性仍会持续提升。

城镇化是我国现代化建设的必由之路，标志我国现代的文明。从中华人民共和国成立到改革开放，再到21世纪，中国城镇化已经完成了初期成长阶段，正在处于中期加速阶段的后期。截至2017年底，我国31个省（市、区）城市建成区面积为5.43万平方千米，城镇人口达81 347万人，城镇化率58.52%。

对于城镇化发展的客观规律，无论是沿海发达地区，还是中西部及东北地区，只要我国走新型城镇化道路，都是相同的演变规律。中国人口众多，人口城镇化率的提升意味着农村人口大规模的转移到城镇中，应走什么样的新型城镇化道路，是一个科学选择的重大难题。所以，掌握中国人口城镇化率在新型城镇化发展阶段中的发展走向，是很一个值得令人深思的问题。

根据我国经济增长、社会发展的现状，以及经济社会发展面临的资源环境约束、人口约束、国内外环境变化等条件，将我国改革开放后城镇化进程在宏观上进行阶段划分。从21世纪初开始，尤其自2012年起，我国城乡关系、工农关系、城镇化发展逐渐过渡到新阶段。因此以这段时期为分水岭，将改革开放后我国城镇化发展也分为两大阶段：第一阶段为“以物为中心”的传统城镇化阶段；第二阶段为“以人民为中心”的新型城镇化阶段。

第一阶段的显著特征是以物为中心的城镇化。改革开放前30年，中国经济快速增长，城乡的巨大差别使城市产生了巨大拉力，富余农村劳动力从农村涌入城镇，企业通过廉价劳动力、压低生产成本来开拓市场、增加资本积累，中国迅速成为世界工厂。政府和企业在追求增长率和利润的同时，不重视技术进步和结构优化，忽视生态和环境，压低进城农民的公共服务和福利水平，导致经济与社会发展失衡，城乡、区域发展失衡，收入分配结构失衡。

在该阶段，中央政府、地方政府和企业没有推动农村转移人口市民化的动力和激励，在政府财力有限的情况下，经济增长的边际效用远远大于提供公共服务、保护生态以及均衡发展的边际效用，导致严重的半城镇化现象。政府人为设定门槛，通过户籍管控、地方保护政策限制农村转移劳动力在城镇定居；农业转移人口无法成为市民，基本公共服务缺失，但因城市工资远远高出于农业收入，足以支付个人乡城迁移的路费和城市生活的成本，因此农民工仍然选择到城市打工。人口聚集推动城镇化发展，城镇化发展带动更多的人口聚集。大批农民进城打工需要城市进行基础设施建设、并提供基本的公共服务。地方政府被迫提供少量的公共服务，但地方财政难以支付高昂的公共服务成本，城市扩张冲动使地方政府动用行政力量征用农民集体土地，土地城镇化愈演愈烈。 (www.daowen.com)

第二阶段是以人民为中心的城镇化阶段。关注人的需求，注重人的平等权利和人的发展，依靠人民，不断提升人的能力，通过技术和创新不断提高经济发展的质量，使全体人民共享经济发展和城镇化发展的成果。

在新常态下，城乡劳动力市场正在发生根本性变化，人口红利消失；随着沿海产业向内陆地区转移和推进，中国经济的纵深活力凸显，劳动力也不再是单向地流动；城市公共服务的缺失，家庭化迁移的阻力，农业转移人口面临着更多的选择；劳动力人力资本逐步提升，法律意识不断增强。继续压低工资和福利、损害劳动权益的做法不可持续，以廉价劳动力、资源环境的粗放使用开拓国际市场的利润模式不可持续。经济发展进入了以创新驱动、提升人力资本，推动产业结构升级、提高内需的新阶段。

在第二阶段，应以城镇化推动农业转移人口市民化，应通过均衡城镇化战略推动东中西部城市群体系的建设，通过城市群连通各层级城市，联通乡村和城镇网络，通过土地和户籍制度改革推动人力物力在城乡之间自由流通、合理配置，不断弥合城乡之间、区域之间、不同层级城市之间的发展差异。

国家将保持发达地区竞争优势，维持发达地区人口流动合理水平，推动沉淀农民工市民化；基于成本和区域均衡发展考量，国家倾向推行成本较低的就地城镇化，以及促进大中小城市小城镇发展，促进区域协调发展。如城乡、区域、不同层级城市之间差距持续增大，那么人口迁移的集中化趋势将会更加明显迁移，异地城镇化、跨省跨区域城镇化将成为突出特点，流动人口集中地区、大城市的城镇化压力过大，沉淀人口和持续流入人口的基本公共服务均等化任务繁重、成本过大，社会问题凸显。

如随着经济和社会的发展，城乡、区域、不同层级城市之间差距逐渐缩小，那么人口迁移将趋向分散化，人口回流、人才、企业、资源向乡村自由流动，就地城镇化和就近城镇化趋势将增强，发达地区承受压力减轻，市民化成本降低，人口的持续流入与地区经济社会发展互相促进，形成良性循环。因此打造区域中心和增长极，增强发达地区和大城市的辐射作用，减少回波效应，促进中小城市、小城镇的发展，使城市行政层级安排和资源分配更为合理。

在城镇化过程中，乡村人口持续进入城市，是不可抗拒的趋势。多民族人口大国、传统农业文化、集体所有制土地制度以及土地作为农民基本保障等多种因素，决定了未来我国农村将会长期保有相当数量的人口，非均衡城镇化发展道路并不适合中国的国情。

二元体制导致了城乡巨大发展差异，非均衡发展政策带来的地区差异，共同导致城镇化进程受阻，半城镇化明显。资源集中导致人口的集中，其分散化将会引导人口的分散，这是毫无疑问的。当阻碍城镇化发展的制度障碍逐步破解，政府、企业、个人市民化分摊成本日趋合理，农村劳动力人力资本、物质资本、社会资本不断提升，中央政府、地方政府、企业的财力增强，城乡、区域、不同层级城市的经济和社会发展差距逐渐减少，中央政府和地方政府以人民为中心的发展理念和执政理念不断深入，经济发展方式逐步升级，那么乡村和城市、不同区域、不同层级城市的经济、社会、人口流动将会不断走向均衡。

我国城镇化实质上是中国现代化进程中的一次深刻的制度变迁过程。制度变迁就是制度的替代、转换与交易的过程。诱致性制度变迁是人们在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的自下而上变迁，而强制性制度变迁则是由政府行政命令和法律推行的自上而下变迁。制度变迁是一种“公共物品”，故强制性制度变迁必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松管制、放松“进入许可证”制度才能够实现。制度变迁改变着城镇化中城乡之间、区域之间和不同规模层级城市之间的推力和拉力的对比关系。在可预见的未来，政府强制性变迁仍是推动城镇化发展的主要原因。土地制度和户籍制度（或者说是户籍制度所承载的基本公共服务均等化等制度）以及国家的城镇化发展战略、区域发展战略是城镇化中的核心制度。以自上而下的制度变迁为主要改革机制，顺应自下而上的制度变迁的需求，我国的城镇化发展路径将有效结合就地城镇化、异地城镇化、就近城镇化的模式，通过特大城市、超大城市、大中小城市和小城镇构成的多中心网络化体系推动区域协调和城乡一体，最终实现经济、政治、文化、社会、生态的协调发展和人的全面发展。