（1）新型城镇化的内涵

新型城镇化是人类和土地之间关系在空间的表达过程。在此过程中，农村人口实现地域转移，在就业结构与生活方式方面产生重大变革以及各类生产性要素，资金流、信息流等不断涌入城市的过程。特点是城市用地的不断增加与区域关联，着眼于解决“人”的城镇化逐步改变以土地为主的要素驱动路径，让更多已经迁入到城镇的农村人口拥有享受到足够居住空间、充分就业和平等公共服务的权利。

传统城镇化的转变集中体现在新型城镇化的内涵中。虽然在称谓上仍然沿用了城镇化的提法，但作为对传统城镇化模式的反思与修正，“新型城镇化”无论在内涵还是外延上既与新中国成立以来的传统城镇化有较大差别，也与经济发达国家采取的城市偏向型的城市化模式不同。根据前人研究，结合上述分析，本书对新型城镇化的界定为：以人的全面协调可持续发展为理念，以创设宜居宜业的生产、生活环境为目标，以市场机制为主导，不断提升、完善城镇的功能，注重大、中、小城市与小城镇协调发展，构建规模适度、结构协调、功能完善的城镇结构网络与功能体系，最终形成城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居的城镇化道路。

在人口不断向城镇集聚、城镇空间不断扩大，功能不断优化的过程中，新型城镇化从经济结构变迁看，是农业活动向非农活动转化和产业结构不断升级的过程；从空间结构演化看，是各种生产要素向城镇集聚，聚集到一定程度后再逐步分散到乡村的过程；从社会结构变迁看，是乡村人口逐步转为城镇人口，城市文明、生活方式和价值观念向乡村扩散的过程。

①发展模式多元

2017年中国平均城镇化率为58.52%。京津沪的城镇化水平超85%，广东、辽宁、浙江、江苏四省城镇化水平超70%，处于城镇化发展后期阶段；云南、甘肃、贵州不到40%，处于城镇化发展中期阶段；西藏城镇化率不足30%，处于城镇化发展初期阶段（魏后凯、关兴良，2014）。针对不同地区城镇化进程差异，新型城镇化提出适宜不同阶段的城镇化发展模式。

东部地区加快京津冀、长三角、珠三角城镇群的发展，提高参与国际竞争的能力，尤其是提升长三角国际经济影响。引导人口产业向大城市周边的中小城市、小城镇转移和适度集聚，与中心城市形成网络状的城镇空间体系，防止中心城市人口和功能的过度集聚。

东北地区提升城市的综合服务功能，加快棚户区改造，建立资源枯竭型城市接续产业援助机制，增强城市吸纳就业的能力，促进老工业基地和资源型城市的经济转型和产业振兴。

中部地区加快城镇发展，吸引农村富余劳动力就地转移。大力培育城镇群和区域中心城市，提高中原城镇群对人口吸纳能力。加强以省会为主体的中心城市建设，完善城市功能（李迅，2008），重点培养多级增长极，提高极核城市的带动作用。

西部地区完善区域和省域中心城市的综合功能，带动区域经济发展；重点培育地域中心城市、小城镇，推进特色小镇与美丽乡村建设；促进小城镇支农产业发展，推动农业产业化进程；重点加强基础设施全覆盖建设，实现基本社会服务设施均等化建设，促进地方特色经济发展。

②扩张方式集约

新型城镇化要求以更加可持续的发展模式达到发展目标。但中国人口众多，土地资源（尤其是耕地资源）有限。地方政府过度依赖土地财政，出现盲目圈地的现象，造成土地城镇化快于人口城镇化。为确保18亿亩耕地红线和国家粮食安全，扭转城镇化过程中土地资源浪费现象（魏后凯、关兴良，2014）。合理确定城镇建设密度与发展规模，优化城镇空间布局，明确城镇职能与分工，制定各项集约指标和建设标准。促进人口与产业布局相协调，产业发展与资源与环境承载相适应。保护社会和文化的多样性，推动形成紧凑、高效的城镇用地格局。

控制城乡发展总体用地指标，提高建设用地使用效率，确定闲置土地、空闲土地、批而未利用的土地，对存量空间资源进行优化配置和空间结构的重构。控制城镇建设边界，限制城市无序蔓延和低效扩张，推动城市发展向内涵、质量式转变，实现城乡整体效率最高。

③社会发展和谐

国家发展出现的阶梯式差异，造成城镇化进程中非包容性突出，容易诱发多种社会问题，针对不同地区指定相应的城镇化发展方向。针对城乡居民收入和公共服务差距大，社会阶层分异加剧。大量农民工聚集在城市，造成城市中新二元结构。新型城镇化发展模式加快户籍制度改革，2016 年国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知，取消按照户口设置的差别化标准，实现公民身份权利的平等，为农民进城创造机会，促进全民共享改革开放成果，构建统一的城乡发展制度，包括社会保障制度与公共服务制度，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动基本公共服务均等化。建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的维护和自愿有偿退出机制，确保农民落户后在住房保障、基本医疗保险、养老保险、义务教育方面享有等同待遇。

（2）新型城镇化具体包含的内容

新型城镇化在于保质保量发展城镇化，特别强调城镇化的质量，包括城镇人口就业、社会保障、教育、医疗、基础设施、环境等方面的水平等各个方面（陆大道，2013）。核心在于达到城乡基础设施一体化和公共服务均等化的目的，不以牺牲生态环境、农业、粮食为代价，着眼农民利益，实现共同富裕的目标，促进经济社会快速有序发展（刘华，2015）。这样对现有城市土地节约集约利用研究提出了更高水平的要求（孙平军，2015）。

新型城镇化是以人为核心的城镇化发展理念，注重保护广大农民关心的切身利益，与农业现代化相辅相成。理念要求切实保护好农民的土地权益，把农民利益放在首要地位；农地规模化经营，争取向农业现代化迈进，这需要土地高效流转；在保障耕地量质安全，由此确保粮食数量、结构、质量安全基础上有序开发城镇化建设用地，并在利用建设用地过程中做到集约节约，避免占用和滥用优质良田，协调好农用地与城镇建设用地之间的良性循环。

在现行的财政体制和城乡二元土地制度背景下，“人口城镇化”远远落后于“空间城镇化”，陷入“人地分离”的困境。土地财政和土地引资下的快速城镇化所引发的经济社会矛盾显得愈发突出。具体说，乡村优质耕地占用对中国粮食和生态安全造成严重威胁（方创琳、马海涛，2013）；一些地区城市出现边界无序蔓延，用地效率极为低下的问题（何平、倪萍，2013）；强行征用土地侵害农民利益。2013年中央城镇化工作会议提出将“以人为本”作为新型城镇化的核心内容，进一步突显了走新型城镇化道路，既要巩固土地为城镇化发展带来增长“红利”，又要促进土地集约利用（彭冲，2014）。

（3）新型城镇化的目标体系

新型城镇化涉及城乡发展的各个方面，核心在经济、社会、生态、空间四个方面，最终实现“城乡融合、产城融合、社会融合、生态融合”的发展目标。

①经济——高效城镇化

顺应经济产业转型的大趋势，寻找适合县域经济发展的产业体系，达到城乡结合自身发展优势，经济产业和谐繁荣。通过主导产业优势与县域中心城市的极核带动，整合城乡地域内生产要素，加强城乡间的关联度，促进县域整体发展。乡村地区接受城镇的辐射，借助自身优势资源与特色环境，推进农业现代化发展，加快机械化、自动化进程，努力实现产业特色化。 (www.daowen.com)

经济发展的关键在于产业结构优化与技术升级，由低端劳动密集型产业、高消耗型的能源化工产业转向科技研发、技术密集、绿色创新型等产业与现代服务业。以市场导向原则，根据市场需求进行三次产业的比重调整，引导产业集聚发展，发挥失常机制在资源配置中的重要影响作用。扩大对内对外开放度，鼓励农民进城，聚集到小城镇，进行劳务输出，带动本地经济发展。

②社会——平等城镇化

平等城镇化的目标关键在于统筹城乡。平权发展乡村与城市，让农民共享市场经济与改革开放的成果。主要表现为在政策上免除农业税、完善农村养老与医疗保险保障，促进农民工市民化。规范推进城乡建设用地增减挂钩，建立城镇低效用地再开发激励机制，加快撤乡并镇、迁村并点进程。在空间上建设新型农村社区与美丽乡村，完善教育养老设施、商业服务设施、文化设施均等化。促进收入分配制度的创新，与土地使用制度的创新，为农民工享有平等的就业机会创造条件。实现城乡之间和谐平等发展，促进城市与乡村成为连续的整体，避免城市和乡村独立发展而影响区域整体利益。平等发展更加增加社会包容度的提升，满足不同阶层不同群体的需求，鼓励农民进城并聚集到小城镇，进行劳务输出，带动本地经济发展。

③生态——绿色城镇化

绿色城镇化目标的关键在于环保与低碳。强调经济、人口与生态环境之间协调发展，保持区域经济和社会发展，促进城镇区域与生态系统的良性循环，保持人与自然的和谐共生。优化产业结构，建立绿色环保低消耗可循环的产业体系。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，建立绿色城镇化根本性机制保障。如何高效、稳定且可持续的发展成为关键，将区域按照不同生态保护等级进行划分，根据等级进行开发建设、管控与生态保护，实现城乡经济发展与生态保护的平衡。

让城市扩大容量提升质量，人口规模增长与生态环境成正比，是城市发展的关键。推进绿色建筑和公共交通的发展，“十三五”规划要求在2020年80%以上城镇新建建筑要达到绿色建筑标准要求，推进可再生能源建筑规模化应用。加大垃圾处理设施建设的投入力度，县域中心城市的无害化处理率应达到85%以上。重视城市绿色走廊建设，加大对绿色防护带、城市湿地植被、城市土地硬化与沙化综合治理和保护工作力度，扩大城市绿地、河湖湿地面积，拓展城市绿色空间（蔡梦晗、李江涛，2015）。

④空间——集约城镇化

集约城镇化目标在于“集约与高效”，城镇体系紧凑并联系紧密，城镇等级规模健康有序。城镇建设用地演变需保证土地充分利用与耕地不再浪费，科学预测城市发展规模，明确城市开发边界，抑制城市的无序蔓延。将新增建设用地指标与消化盘活存量土地相挂钩，加大存量土地盘活力度，提高建设用地利用率。针对乡村地区加快宅基地确权普及，推进城镇低效用地再开发激励机制，有效引导设施利用。

（4）新型城镇化与传统城镇化的区别

传统城镇化以城镇化率反映乡村人口向城市转移的规模，而新型城镇化除了考虑城镇化率外还要考虑城镇性^[3]。人口的城镇化深刻影响区域的城镇性，数量上看，人口城镇化率就高，区域的城镇性水平就越高；速度上看，人口城镇化率增长越快，区域城镇性水平的提升也就越快。可度量的城镇化率也可以作为不可量度的城镇性的标识，进而反映出新型城镇化的成长程度。由此看来，人口城镇化率和城镇性的双重提升，就是新型城镇化现阶段的基本特征。

当新型城镇化进入成熟阶段，城市与乡村在经济社会文化上是融为一体的，城乡之间的城镇性提升过程中，乡村只是产业结构与自然景观上的乡村，在形态上与城镇有差异，在本质上与城市无差距，形成了城乡相融的区域城镇性。

传统城镇化是相对于新型城镇化来说，政府主导的经济发展模式，过于注重发展速度与效益，造成城乡分割严重、乡村萧条与大城市病并存，导致资源过度消耗和环境破坏，城市产业发展缺乏可持续性理论指导，城市品牌效应不足。新型城镇化核心在于不牺牲农业和粮食、生态和环境，以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为目的，追求人口、经济、社会、资源、环境协调发展和高效发展的演进（向建、吴江，2013）。通过对传统城镇化特征与问题梳理，探讨传统城镇化与新型城镇化之间价值的区别。

①经济价值

城镇化和工业化是现代化发展的两个车轮，新型城镇化以高技术、低耗能的产业予以支撑。新型工业化是新型城镇化、农业现代化的发展动力，农业现代化是新型工业化发展的结果。通过新型城镇化、新型工业化、农业现代化的三者融合，促进城市集群化、功能复合化、农村社区化，提升城镇化质量。把产业结构调整、产业体系转型、产业空间布局优化及综合服务功能配套结合起来，使产业发展、城镇开发、综合服务配套相互协调。传统意义上的经济价值是经济行为从产品和服务中获得利益的衡量。优化经济社会结构，提高资源配置效率，进一步提升城乡综合实力。新型城镇化背景下将经济价值进行综合考量，保证经济发展保持一定速度的情况下，注重经济发展质量与效率。降低“三高”工业的比例及降低调整产业结构，发展新型技术研发型产业。

②社会价值

长久以往过于重视发展速度，忽略乡村及乡村经济发展，产生严重的社会问题。新型城镇化发展将乡村与城市发展提升到同等位置，注重乡村建筑风貌与空间整洁，注重发展农业现代产业，提高农业种植规模与效率，给予乡村具有“造血”功能的产业支撑。塑造乡村活力与营造乡村文化，留住一部分乡村青壮年劳动力。落实“以人为核心的城镇化”，有序推进农业人口向市民转化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。传统城镇化推动大量人口进城，但人口城镇化与土地城镇化未同等扩张（张春龙，2013），城市内部出现新二元结构。注重民生保障、宜居宜业，倡导农民工享有合理合法权益，实现基本服务设施均等化。着力推进“农业产业化、乡村工业化、乡村城镇化、乡村环境生态化和农民知识化”，加快区域内农业、乡村现代化建设，实现城乡之间的双向融合发展。

③生态价值

中国经济发展处于城镇化发展速度减缓的工业化后期阶段。以往快速粗放发展所带来的生态、资源、环境问题逐步暴露，阻碍现阶段的发展。因此新型城镇化强调以生态价值导向，按照城乡发展要求，以城镇总体生态环境、产业结构、社区建设、消费方式的优化转型为出发点和归宿，全面建设绿色环境、绿色经济、绿色社会、绿色人文、绿色消费的生态城镇（崔木花，2014），在区域发展中注重生态环境保护，县域内注重土地集约使用和耕地占补平衡，谋求新型城镇经济社会的健康可持续发展道路。

④人本价值

“人本”即人本主义，关注人的切身感知与基本权利，对人进行不同程度、层次的关怀。新型城镇化强调人本价值，不仅关注城镇中居民的生活条件、权力与服务，而且注重居民的幸福感与梦想的追求；不仅关注农民共同享有公共服务设施、基础设施，还关注农民是否能真正融入城市生活，使其成为真正的“人的城镇化”，不再以牺牲农民利益作为发展城市的根本目标，强化乡村同权发展。城乡融合是城乡实现有机结合与发展的高级阶段，是一种高级的经济社会结构形态。以城带乡、以乡促城，互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态协调发展（张宝利，2012）。引入行政手段，推动城镇化的健康发展。以城乡统筹为核心，完成由城乡分割向城乡一体的发展转变。探讨乡村营造的社会生活新形态，成为现代与传统高度融合的新型发展方式。

再者，与传统城镇化道路相比，新型城镇化在制度建设上也进行了极大改进。新型城镇化的核心为人的城镇化，强调以人为本，有别于传统城镇化强调土地的城镇化。传统城镇化在一定程度上可以说是政府主导的城镇化，政府扶持城市工业化发展来带动城镇化，而又通过一系列政策措施限制了正常城镇化进程，导致城镇化落后于工业化，城乡收入差距较大。新型城镇化的政策强调的是市场化，工业化和城镇化的发展均由市场来主导，政府起到引导作用，符合市场规律的条件下，市场化决定工业化和城镇化的发展方向，改变城镇化滞后的局面，注重城乡一体化的可持续发展，缩小城乡收入差距。从具体政策措施来看，相较于传统城镇化，新型城镇化主要在以下5个方面有所调整。第一，户籍制度新，农民市民化。新型城镇化改变了传统户籍政策中农村劳动力在城市落户难、基本公共服务不均等的局面，一方面通过扩大社会保障覆盖面、保障随迁子女平等享有受教育权利、拓宽住房保障渠道等方式使其享有城镇基本公共服务；另一方面通过实施差别化落户政策、调整产业结构等方式引导农业转移人口进入城镇。第二，土地利用制度新，农村集体建设用地流转。一方面调整用地指标，将城市建设用地与农村转移人口规模相挂钩，鼓励中小城市和小城镇建设；另一方面推动农村集体建设用地直接入市，提高农民财产性收入。第三，城乡统筹机制新，城乡一体化协调发展。完善城乡一体化发展机制，公共服务均等化，加快新农村建设，推进农业现代化进程，促进农民经营性收入。第四，城市建设融资机制新。由单一财政支持，转为多元化、可持续的城镇化资金保障，放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设，力推 PPP（公私合伙制）模式。第五，区域政策新，加快城市群建设发展。尊重经济发展规律，优化提升东部地区城市群，培育中西部城市群，发挥中心城市带动作用。由政策的对比可以明显看出，新型城镇化政策以引导辅助经济发展为主，更为符合市场规律，有利于生产要素在城乡间的流动，实现工业化与城镇化协同发展，缩小城乡收入差距。

所以新型城镇化的重点不是速度和规模，而是质量发展，既体现为人口城市化率的增长，又体现为区域城镇性程度的提升。但是，人口城镇化率是新型城镇化的外延，反映其外在特征，而区域城镇性是新型城镇化的内涵，反映其本质特征。当人口城镇化率达到最高程度即峰值后就不会增长，而区域城镇性仍会持续提升。