土地财政是我国经济社会转型期特有的一种地方政府经济行为模式。自1988年土地有偿使用基本制度的确立和1994年分税制改革以来，地方政府的这种模式在全国开展起来。不可否认的是，在我国经济转型期中出现这样一种地方经济发展模式是具有一定合理性和必然性的。自其运行以来，土地财政对于弥补地方财政支出不足，加快地方经济发展与城镇化进程起到了切实的推动作用；与此同时，土地财政也引发了城市的无序扩张、使得被征地的农民利益受损、房价迅速上涨等诸多问题。由此，地方政府的土地财政现象成了全社会及学术界关注的焦点问题。

（1）土地财政形成原因

第一，中国式财税分权的影响。改革开放四十年来，中国由计划经济向市场经济的发展历程及其带来的经济增长成为世界范围学者关注的焦点。针对中国财政分权的土地经济现象提出的诸多创新性观点就是其中之一。

在理论研究方面，钱颖一等学者（1997）提出，中国的财税分权与传统的财政联邦主义制度有所差异，其具下列特征：中国式财政分权与西方国家财税分权的区别是前者是在经济增长方面进行相互竞争，后者是在提供公共服务方面展开竞争，并以此作为官员考核的激励机制。可见，两者的根本差异源于不同的政治治理结构：中国式财税分权仅仅限于政府体系中，而与居民权利体系无关。下级政府需要对其直属的上级政府负责，上级政府是下级政府绩效观察者和评价者；而西方国家的地方政府则是向辖区内的选民负责，其绩效的最终观察者和评价者是辖区选民。安体富等（2011）通过对相关问题的研究之后，认为由于政府相关的财政体系不够健全，管理制度不够完善，再加上对农村所拥有的土地产权的管理缺乏经验，从而导致土地出让金收入增多，进而导致土地财政规模的不断扩大。卢洪友等（2011）对财政分权制度与其土地财政之间的关系进行分析研究时，发现地方政府之所以不断的依赖土地财政，其实是没有办法而为之，事权与财权的不均衡，必然会导致地方政府的财政压力变大，从而导致地方政府依靠土地财政。同时他还提出，只有不断地加强对财政的改革，加大中央对地方纵向转移支付力度，从而慢慢地将地方政府所拥有的事权与财权变得均衡。很多学者还从不同角度对此进行探讨，姚洋和杨雷（2003）指出由于行政管理级次与财政分权之间的矛盾带来诸多的负面影响。周飞舟（2006）、王永钦等（2007）、周黎安（2007）、张军（2007）、傅勇（2007）、吴一平（2008）等学者从不同角度分析了中国式财政分权存在问题及其影响。

“财政压力说”，即1994年分税制改革后造成的地方财权与事权不匹配，地方政府收入小于支出的现象日渐严重，加重了地方财政压力，迫使地方政府以地生财，是被大多数学者认同的一种土地财政的原因。周飞舟（2010）认为由于分税制改革后“两个比重”的迅速上升，地方政府的支出责任并未减少，但收入却大幅减少了，于是就形成了地方财政缺口，而土地作为稀缺资源能给地方政府带来多方面的收入，最终引致地方政府对土地财政的依赖。陶然等（2009）认为分税制改革并未调整中央与地方政府各自的支出责任，但同期国有企业改革，大批国有企业、乡镇企业改制，极大地增加了地方在安置、社保等方面的支出压力，地方政府不得不开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新的预算外收入来源。

在实证研究方面，戴双兴（2009）指出，地方政府的财权与事权不匹配是土地财政产生的根本原因。中央政府的转移支付规模虽然大，但其均等效果差。税收返还是以维持地方既得利益的基数方法进行分配，这体现了对收入能力强的地区倾斜的原则，最后反而加大了地区间收入差距。樊继达（2011）则认为：中央政府自1994年实施分税制以来，该政策一举改变了中央政府与地方政府的财力分配格局，与此同时，这样的分税制却并未对中央政府与地方政府之间的事权进行重新确定。而随着社会经济的发展，地方政府或基层政府则承担了更多事权。与此相伴的还有另一种现象，就是越是贫困的地区就越依赖土地财政，例如匡小平（2012）就以中部欠发达的某地区例，通过实证得到了地方财政赤字对土地财政扩大的正向效应。肖全章（2012）则通过实证研究得出结论：财税分权是引起我国土地财政问题的一个重要制度原因，并且两者之间存在着长期的正相关机制。孙秀林等（2013）以人均税收损失为财政税收体制的变量，研究分税制对土地财政的作用机制，实证结果表明人均税收损失在所有估计模型中都很显著。刘佳（2015）通过对2003—2009年的地价市面板数据进行相关的分析研究之后认为，土地财政其实受财政分权以及转移支付的影响较大，并且各地政府的支出分权要高于收入分权，这也是导致土地财政规模变大的原因。王克强（2012）运用动态效应和阈值分析认为事权与财权的不平衡会导致地方土地财政的增长，且当财权事权不平衡的程度越高，地方财政压力越大，土地收入规模也越大，但是实证中并未解释为什么对发达地区增加补助并不能减少土地财政规模的原因。雷潇雨（2014）认为分税制改革极大地改变了地方政府的财政行为，随着财权上移，各种预算外收入成为解决地方财政的主要来源，由于土地带来的利润直接且迅速，当地政府又掌握着所有土地出让金，除此之外，土地带来的附加利益使得地方政府越来越依赖土地财政，因此他认为分税制改革带来的收支紧缺才是一切的开始。钱忠好、牟燕（2017）认为现行土地财政来源于财政分权，导致各级地方政府纷纷采用，低价征地，高价卖地，来快速获取相应的收入和税费，从而也造成了政府对土地财政的依赖。

第二，地方政府行为呈现企业化特征。从某些方面来说，中央政府实施财税分权改革是为了解决地方政府曾经的软预算约束问题。戴慕珍（1997）在考察中国财税分权后经济发展的过程中发现，与之前相比，地方政府的角色和行为产生了根本变化，其在财政收入与支出方面的行为具有许多企业特征。这样就导致了地方政府似乎更像是一个从事多种经营的企业，而主要官员则完全像一个董事会成员那样地行动，其将这种政府与企业经济结合的新制度称之为“地方团体主义”。中国人民大学的杨瑞龙教授（2004）则认为，在实行中国式财税分权以后，地方政府就具有了强烈的制度创新动机。为了使本地政府在制度安排、资源配置及与其他对手竞争的过程当中处于有利地位，一方面他们试图通过各种手段使得中央政府做出有利于本地经济发展的政策安排，另一方面则巧妙地采取了“上有政策、下有对策”的方式行使“退出权”，以摆脱中央政府制度安排的轨道，公开或隐蔽地从事可以促使本地收益最大化的创新活动。除此之外，当地方政府获得了财政剩余索取权之后，其不仅对下级代理人的监督动机增加了，而且其常常动用行政力量增强本地企业的竞争力，甚至极端地采用地方保护主义政策等来控制或干预本地市场。周黎安（2004、2007）则把改革开放以来的中央政府与地方政府间的关系看作是一个类似企业内部的委托代理关系，通过政府逐级实施的公共职能外包策略，并辅之以锦标赛的政治升迁考核方式。在这样的背景下，地方政府不仅获得了可观的自由处置权和经济收益，而且也成功地激励了地方政府促进市场机制完善的行为。财税分权改革后，地方政府作为行事更为自由的利益主体，其在追求体制内预算财力最大化的同时，也在极力扩张其获得“体制外资源”（以土地出让金为代表）的收益。而市场经济的增长使得“体制外资源”迅速的增加，地方政府可以不用像在计划财政体制中那样主要依赖中央政府财政拨款，而是可以自发地培植或者攫取各种因为市场机制完善而带来的资源及其配置权力和收益（周飞舟，2006）。以1994年和2004年为分界点，1994年之前，地方政府以放水养鱼的方式来发展本地企业，培育地方企业财政；1994—2004年间，各地方政府普遍存在乱收费，增加当地农民负担的财政行为（陈锡文，2003）；而2004年以后，地方政府则通过土地征用获得土地出让金来筹集政府所需资金（陶然等，2007），此时土地财政已成为地方政府的第二财政。可以说，土地财政成了地方政府竞争的一个重要体现。高鹤（2006）则认为经济水平不同地区在财税分权形式和地区经济结构的约束下，地方政府会在不同时期分别会表现出不同的类型特征。而正是地方政府多样性的行为才导致各地区市场机制和改革创新的差异化，进而对各地方经济转型路径产生不同的影响。王晓阳（2007）指出，在我国的行政体系中，级别越低的地方政府财力也就越弱，同时在政绩考核的体系下，为了在与本级别其他官员的竞争中胜出，倚靠手里掌握的行政权力及国有土地产权资源，使得土地出让金成为其创收的有效手段。李全庆（2011）则从伦理角度出发，分析了地方政府在伦理责任方面的缺失和企业化行为，而中央政府在伦理方面的困境是土地财政模式产生的浅层原因。同时，该模式中的各利益主体对土地收入的企业行为则是土地财政模式产生的深层根源。赵合云（2011）指出在目前我国的制度环境与激励约束机制下，土地财政是通过行政权力在其管辖范围内获取土地资源收入来完成中央制定的政策目标的理性行为。

投资冲动也被认为是土地财政的重要原因。张莉等（2011）认为“财政压力说”并不是理解地方政府土地出让行为的唯一视角，地方政府官员为发展本地经济和参与政治晋升锦标赛而大量出让土地，他们将这种行为称为“土地引资”。范子英（2015）通过对 1998—2007 年部长更换的自然实验对“财政压力说”进行检验，发现土地财政的根本原因在于投资冲动，希望通过对地方政府分权来解决土地财政难题的做法行不通，重点应放在土地制度和财政制度的改革上。蒋省三等（2007）认为土地财政的原因既有财政压力，也有投资冲动。因为如果是简单的“财政压力说”，就无法解释地方政府低价甚至“零地价”出让工业土地的行为。蒋震（2014）认为土地财政在很大程度上应归结于中国多年的工业化，分税制改革和经济竞赛只是强化了地方政府获取土地收入的努力水平，让其有动力采取各种措施以实现土地财政收入的高速增长。他认为在工业化水平较为滞后的地区，即使地方政府主观能动性很高，土地出让收入的绝对规模仍然会受到限制，土地出让收入的规模也就很小。

第三，地方政府竞争与官员政治激励。为了能够改善现有状况，中央加强了对地方政府官员的考核，从而希望由财税分权所带来的地方政府经济竞争目标的实现，也因此可以发现政治集权以及财税分权其实都会受到地方政府之间的竞争的相关影响。

综合分析文献后发现，周飞舟（2006）指出，中国式财税分权并不是影响地方政府发展经济的所有因素，还要受到政府行为政治激励因素的影响。当前我国在保持了强大中央政治权威的政治体制下实行的财税分权，一方面，中央政府通过对地方官员的直接任免，有效地防止地方政府脱离中央控制；另一方面，则通过加强对地方政府主要官员的政绩考核，有效地保证了财税分权所追求的地方政府经济竞争目标的实现。所以，这种政治集权和财税分权对地方政府所产生的最重要影响就是地方政府间的竞争。这具体是指上级政府在对地方官员的政绩考核中，侧重于对不同地方官员相对政绩的考察，以期发现不同地方官员的比较优势。在政绩考核中，地方政府不仅仅考虑生产总值的高增长，还需要考虑生产总值的排名情况，进而逐渐形成竞争模式。在中国地方政府官员任免与升迁的过程当中，前任或周边地区官员的政绩和表现对其能否升迁有显著负面影响，进而证明了政治晋升的存在（张晏，2005）。之后，张晏等（2010）分析得出省级地方政府间公共支出行为存在模仿效应，这主要源自的竞争机制。吴群、李永乐（2010）指出在财税分权体制和地方政府间竞争体制的双重背景下，通过省际面板数据的实证检验，可以发现中国式财税分权激励了地方政府用“攫取之手”来获得收益。同时，地方竞争体制也会进一步推动政府釆取积极的土地财政，而且财税分权对土地财政的影响存在着跨地区差异。罗必良（2010）、李尚蒲和罗必良（2010）通过对1999—2007年间的土地财政收入数据核算后发现，高收入地区的土地财政收入样在同构现象，即土地财政与地方财政收入比值一直都较为稳定。由此可见，高收入地区之间存在着明显的土地财政竞争现象。骆祖春（2011）等证实了地方政府存在着明显的土地财政收入竞争机制，并通过空间计量经济学的研究方法，利用省级土地财政收入数据，验证了省级地方政府间上地财政收入存在的竞争效应。张莉等（2011）通过省级面板数据实证发现在分别考察土地引资假说和土地财政假说时，二者都有显著解释力；但验证两种假说的同时，则发现土地引资假说显著，而土地财政假说不显著。根据实证得出结论地方政府土地出让的动机是以地引资而不是以地生财。研究中对近年来中国地方政府官员大规模出让土地的行为做出了合理解释，并指出在一个中央政治集权、中央地方经济分权的经济体中，这种行为是中国官员应对财政收入与政治晋升收益相结合的激励机制所做出的理性选择。刘佳等（2012）在对我国257个地级市的官员晋升以及官员自身特征的相关数据进行分析之后，发现晋升激励其实对土地财政所造成的影响较大，土地出让的主要原因就是晋升激励。李郇等（2013）采用全国240个城市的数据构建时空动态面板模型，通过其分析表明，土地出让收入增长其实存在着惯性依赖以及横向的政治竞争特征。而周黎安等（2007）和徐现祥等（2007）经过其长期的研究之后发现，在官员的任免过程中，前任以及其周边地区官员的政绩等有着很大的负面影响，这也从侧面说明了政治晋升的存在。范子英（2015）以财政压力的变化新角度来实证分析财政压力的变化与政府土地出让行为的变化，通过实证分析认为分税制改革事实上并没有增加地方财政压力，地方通过出让土地所获取的财政收入也没有直接用于弥补财政收支缺口。因此，其认为土地财政其实是一种地方政府的投资冲动。杨其静（2016）通过整理2007—2011年中国土地市场上每宗工业用地出让结果信息分析得出地方晋升竞争是导致土地财政的主要原因。城市土地投资的规模与市委任职期限呈倒U型，且经济实力相近的城市之间会出现土地竞争的模仿。王梅婷（2017）通过分析2008—2013年262个地级市的土地出让行为和官员晋升数据发现虽然财政分权和晋升机制都会影响土地出让行为，但是晋升机制的显著程度远远大于财政分权，另外发现当地政府土地税收激励行为远远大于土地财政激励行为。

第四，土地产权与征收补偿制度。通过梳理我国关于土地产权与征收补偿制度的文献可以发现，我国现行的土地资源的产权与农地征收方式、流转补偿制度是地方政府可以采用土地财政模式的基本制度保障。

唐在富（2012）指出《宪法》的规定中，国务院受委托代表全国人民来行使土地资源的所有权，并通过《土地管理法》等法律、法规层层委托给地方政府来实施具体管理措施。张青（2009）认为按照《宪法》及《土地管理法》的基本规定，我国现行的是城乡二元土地所有权制度，同时《宪法》及《土地管理法》还规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。因此，可以看出我国土地财政模式的产生其实是建立在二元化土地使用制度和地方政府对级差地租拥有无限垄断权力基础上的。孔广善（2007）认为征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施、地方政府按土地的城市建设用途的市场价值规定将其所辖范围内的土地批租出去，因此土地产权、征地等基本保障制度为地方政府在获得巨额土地财政收入在法律上提供了便利。陈国富（2010）指出该制度也使得地方政府在土地征收过程中存在财税幻觉，并且激励了地方政府扩大“征地、批租”规模的扩大。

我国自身的土地制度，即现有土地的征收制度和垄断，从而刺激地方政府以地控权。陶然（2010）通过调研发现实际中政府常常拥有公共利益之外的用地权，在批准工业用地和商业开发的部分项目上政府拥有绝对的控制权，垄断着土地一级市场才是土地财政迅速暴涨的原因。另外，政府对土地的收益并不是依赖采用低价出让土地的方式而是招商引资后的相关税费。钱忠好（2015）分析将中国农村土地非农化的唯一途径就是政府征收或征用，变为国有土地后才能在土地市场发挥土地价值，计算结果发现在中国不断加大征地制度改革力度的同时，农地非农化却下降了10个百分点。另外，他认为政府采取土地财政是财政体制和政绩考核下的理性选择，因为征收制度为其创造了所有可能。邓蓉（2017）通过对西部某试点县近三年的财政收支、土地要素和征地制度的讨论，认为现行的征地制度对县域等不发达地区的土地财政影响更为明显，征地制度与县域地方财政的矛盾突出使得土地出让金等快捷直接的收入成为县域政府的财政收入来源，而县域政府手中对土地的绝对权也成为最优先的方式。王庆鹏（2017）认为我国土地征收制度的监管和查处力度不够，根据国办发50号文件，对于地方政府土地违法行为仅仅是采用提出纠正整改意见，而不是直接查处，无形中助长了地方政府权力的滥用，为了获得更多的财政收益，依赖土地融资的动机就越强烈。

第五，文献评价。综合了上述的观点，可以发现，土地财政模式实际上起源于我国实行国有土地有偿制度之后的土地资源出让金收入收益，是国家1994年实行财税分权的财政体制、基于地方官员竞争的政绩考核体系以及现行的土地产权分配与征收流转制度都是激励地方土地财政模式形成与扩大的直接影响因素。与此同时，我国目前处于转型期社会经济发展的背景下，地方政府具有“经济人”的理性思路与企业化的行为特征，并通过主导经济跨越式发展模式所带来的土地资源和资金需求等也同样可能是促进地方土地财政模式产生的影响因素。但是，我国现有的关于土地财政形成原因的研究中涉及深层次法理原因的分析还不够全面，例如保证中央财权的上收与事权下放制度的相关法律的缺失，可能是造成中央政府集中财力的强势地位和地方政府被迫集中财力的弱势地位以及在事权上过度的层层下移，会进一步逼迫地方政府釆用土地财政模式；1994年的财税分权体制改革之后，中央政府赋予地方政府预算外的资金以及非预算外的资金征收和使用权限，但对上述两种资金管理上的缺位以及可依据的法律与制度性规定，也可能是促使地方政府釆用土地财政模式的法理因素。因此，在现行我国的法律约束下，地方政府是不允许直接借债的，而土地经营模式则可以突破现有的地方债务法规约束范畴，进而带来巨额土地资源收入。基于此，缺少相应的地方政府土地储备融资法律法规，也可能将成为地方土地财政形成的基本原因之一。

（2）土地财政的影响 (www.daowen.com)

第一，积极影响。杜雪君（2009）分析了土地财政与地方经济增长之间的关系，结论显示土地财政调动了地方政府创收的积极性，增加了固定资产投资，进而对地方经济增长起到了积极作用。辛波（2010）研究中验证了土地财政与地方经济总量间的Granger因果关系，结果显示地方经济总量是土地财政收入的结果，即土地财政出让金及其收入是促进地方经济增长的重要原因之一。吴东作（2010）认为，巨额的土地出让收益能够缓解地方财政困局，并且间接地保证我国现行分税制财政体制的运行。樊继达（2011）指出地方政府形成了城市经营与招商引资相结合的发展模式，这种模式有效推动了土地资源的开发利用，加速了经济社会的发展。对于运行问题，杜新波（2011）的研究中表明，地方政府釆用商业用地高地价、工业用地低地价的土地财政模式，而上述这种土地供给结构成了推进城镇化与工业化互动促进的最优选择。与此同时，地方的土地财政也推动了土地整治和土地结构优化。张晓玲（2011）则认为土地财政模式从20世纪90年代开始，在快速城镇化的过程当中扮演极为重要的“助推器”角色。其基本作用机理是：地方政府垄断城镇的土地市场供给，低成本的征地方式成为城镇化发展空间的拓展提供了便利条件，而城镇土地的高价出让与抵押融资为城镇的基础设施建设提供源源不断的资金支持。唐在富（2012）认为，地方政府利用不同的土地资本化来扩大财政空间，以此加强对财政收入的调控作用同时增加地方政府政治资源。

第二，消极影响。樊继达（2011）在研究中提出土地财政实际上是一种“寅吃卯粮”的短视行为。同时，潘扬彬（2006）将其原因总结为：土地出让金是一种一次性收取若干年后地租，是现代人提前预支后代人对土地的收益权，严重破坏了土地的代际公平，从而导致地方政府的不可持续发展的短期行为，严重的情况会造成土地资源浪费。杜雪君（2009）研究了土地财政收入与耕地增减之间的变化关系，在研究中发现占用耕地的方式比占用存量建设用地的方式成本更低，因此会造成大量的耕地被占用，土地财政收入的迅速增长对地方政府扩张城市规模起到了促进作用。

关于土地的违规使用以及由此带来的地方政府官员腐败滋生问题方面，杨元庆（2011）指出由于地方政府实际掌握着城市建设土地与农村耕地产权的剩余控制权，在权力的范围内地方政府官员能够利用政策对地方土地市场交易设置壁垒，从而产生出了各种地租，之后再通过在政府中的特殊地位肆意进行寻租。刘玉萍（2012）认为地方政府出于获取更多的土地出让金的目的，纵容甚至参与土地违法，比如违规征地等。

土地财政在城镇化过程中，易毅（2009）提出了中国式城镇化在很大程度上是依赖于土地财政模式来筹措资金的一种城镇扩张行为，其类似于工业化在很大程度依赖于工、农业产品的剪刀差利润来完成原始资本积累的行为。张燕君（2012）则指出，在我国的城镇化进程当中，地方政府以土地价值及其未来可能带来的收益为抵押来获取银行的信贷已经成为地方政府重要的融资手段，而逐利的银行借贷资本与土地的迅速结合，也可能会引发地方政府的巨额负债。王玉波（2011）认为对于进行土地抵押借债的还款能力将会主要取决于地方政府对经营性用地的运营收入及其财政收入情况。地方政府的财力来源不稳定及其对土地金融的过度依赖将加大其地方财政金融风险，进而可能将逐级转化到国家的财政及金融系统。刘涛（2011）则认为地方土地财政模式是导致中国式城镇化过程中“土地城镇化”快于“人口城市化”的重要原因。这主要体现为巨额土地财政收入的激励下，地方政府官员将努力获取更多的城市建设用地指标，并显著地扩大城镇范围与城镇基础设施投资规模。陶然（2008）则针对目前我国城镇化发展情况指出，现有城镇空间上的大规模扩张却并不能有效为不断涌进城镇的务工迁移人口提供更多的生活用地，这主要是因为这种大规模的用地开发被主要用于以工业开发区为代表的生产性建设用地，以刺激地方的经济增长和政府长期的财税收入，以及为原有的城镇居民改善住房条件和提供城镇基础设施建设用地；与此同时，由于地方政府间对于农地征收与土地出让竞争行为的愈演愈烈，其最终将导致城镇用地扩张速度远超过人口增长速度，进而导致了城镇土地的低效与粗放利用。

地方政府作为土地的所有者和经营者，其直接目标是为了获取巨额的收益。之后利用巨额的收益进行投资进而来提高地方经济增长速度。针对上述财政政策构成和粗犷型经济发展模式的弊端：周彬（2010）通过实证，指出土地财政将会推动地方房地产价格持续上升，地方政府、开发商与居民三者的效用呈现反向变化趋势。而在我国农村发展中的表现，邵源（2010）指出，在土地财政中地方政府通过征收农业用地，由地方政府进行单方定价决定补偿标准。农民在失去赖以生存的土地资源之后，仅靠土地补偿的费用难以长期有效维持其生计，因此大量失去土地的农民将沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民。王学龙（2012）则认为这样的发展模式将加重地方政府对房地产业依赖程度，进而使得政府有动力利用各种政策支持地方的高房价，刺激了投机需求和提升了炒房风险。开发商以及恶意炒房群体对房价的形成处于自然垄断地位，从而令众多中、低收入者成为“房奴”。

一部分学者希望在一般性解释的基础上，通过针对近阶段来地方政府土地出让金的不断上升进而占据财政总收入越来越高的比重这一实际状况，从地方竞争以及分税制改革两大角度，来对房地产价格飞速上涨的具体原因进行深入的思考。各国的土地价格和政府行为有很强的联系，刘民权等（2009）认为中国政府以招、拍、挂的方式出让土地，在给政府带来大量财政收入的同时也推高了中国的房价。王举等（2008）选择针对分税制度前后地方政府财政收支的差异展开了深入的分析，进而得出观点：出现这一状况的原因在于地方政府一味地试图分担财政困难压力而依赖房地产，政府为了获得更多的建筑业税以及房地产相关税进而选择不同的方式不同的政策来提升价格，增加地方财政收入。陈志勇以及陈莉莉（2009）就金融危机后地方政府所做出的托市行为展开分析，进而提出观点：这一行为的最终根源在于土地财政，同时他们认为，如果放任这种行为而不制止，那么最终的后果将会极其的严重。宋林清（2017）认为房价与土地财政收入密切相关，因此地方债的发行与房价的波动也存在影响，他利用2014年地方债“自还自发”试点政策验证，发现短期内地方债显著推动房价的上涨。

第三，文献评价。自土地财政模式产生以来，从文献回顾来看学者们对其负效应的研究要远多于正效应的研究。因此，在学术界和公众视野内形成了土地财政模式是一种略带有贬义色彩的称谓。综上所述，地方土地财政模式的负效应主要包括了因巨额收益而引发的土地寻租和官员腐败违法行为以及形成政府代际间的不公平情况、此外侵害被征地的农民利益，推动了城镇房地产价格的非理性上涨，土地储备抵押融资后隐藏的地方财政金融风险等；而土地财政的正效应则包括了增加了地方财政可支配财力，弥补了地方政府支出不足状况，维护了财税分权体制、加速了城镇化与工业化发展过程，助推了地方经济增长等。可以看出，地方土地财政模式是客观存在于中国式工业化、城镇化和市场化进程中的，同时纵观国外现代化的过程也发现其大都经历了出让土地资源获得财政收入的阶段，而与国内所不同的是国外土地相关的财税收入在财政收入中占有主导地位。所以，就目前的情况来看，在中国社会转型期阶段土地财政模式的存在具有一定的历史合理性和必然性。通过梳理上述文献，发现我国学者对于土地财政模式在中国特色历史背景下的产生与发展情况以及其积极作用的认识还不够充分，同时对于土地财政模式在地方经济社会发展中的作用及阶段性贡献分析也不够透彻。而在实证研究方面，文献基本都是笼统地论证了土地财政模式对地方经济增长的影响，而缺少针对不同区域的不同形式土地财政模式对地方经济社会发展的正向效应内在机理研究，因此也就无法构建实证性经济学分析框架。当然，土地财政模式在推动地方经济增长与社会发展的负效应方面，还应包括对地方实体经济所产生的不利影响，例如国有企业加大对房地产行业投资，而不愿意投资实体经济，进而影响了地方产业经济结构转型升级；与此同时，土地、资本、劳动力作为生产创业的基本经济要素，土地财政模式增加了地方人员创业成本，削弱了投资环境与经济竞争力。而中国在社会转型时期的经济增长主要载体就是城镇化，而城镇化异于国外的重要特征就是“地方政府主导”的因素要大于“市场自然演进”因素，而这在其中土地出让及其相关财税收入就成了地方政府主导城镇化发展的基本动力。但是，关于这种不可持续的城镇化动力及其产生的诸多深层次负效应研究却还很少见。在有关城镇化进程中地方政府征收农地及其相关利益分配的研究中，大多数研究人员只是看到了被征地农民的补偿问题，而实证研究对于不同地方土地财政模式中对于被征地农民利益的损失研究也还是很少见的。

（3）土地财政改革与治理策略

在土地财政改革问题的研究中，刘志彪（2010）指出地方政府需要继续依赖土地财政模式来实现三农现代化发展。吴冠岑（2012）在研究中指出通过建立合理的土地财政与税收分配机制去保障政府关于土地价值的预期收益，并通过改革绩效考核制度及完善地方政府财政风险防范机制进一步促进保障土地的可持续性。樊继达（2011）通过分析认为从优化公共财政制度的方式入手，平衡各级政府间事权财权，破解土地财政模式。与此同时，针对控制地方政府的土地借债融资风险，何杨等（2012）提出了建立规范的地方发债体制，并通过全面编著地方政府资产负债表，使地方政府在土地借债融资能力方面有一个公开透明的判断依据；另外，有必要健全地方的民主监督，提高地方政府的责任意识，保障纳税人及债券投资人的权利。

针对我国土地征用制度的探讨，吴灿燕（2009）认为对于征地要加强制度化，同时需要尊重农民的利益，并切实保障被征地农民所有权权益。在符合科学土地规划前提下，允许各地方的农用地以多种不同形式进行流转，保障被征地农民平等参与市场竞争的机会，进而改变地方政府垄断一级土地供应市场的局面。然而，安体富（2011）则提出对保有环节的房产进行房产税征收可形成稳定的地方政府税收，进而来提升地方政府提供当地公共服务供给水平；同时还可以将地方政府财税收支纳入统一的、规范化的管理体系，进而避免对地方政府对土地财政模式的依赖。吴东作（2010）提出与征收房产税类似的方式，运用税收的形式来征收地租，即以“国债”方式征收地租变为“国税”方式。这种方式的实施能够有效抑制地方政府征地、卖地的做法，规避由于房地产业过热带来的社会经济风险，实现地方政府土地财政的“代际”公平。

我国房地产市场起步较晚，所以国内关于土地价格的相关研究主要集中在2000 年以后。朱道林、董玛力（2005）通过对影响城市总体土地价格的经济因素进行考察，对城市土地价格水平的科学性、合理性及其与经济发展水平的关系进行了分析。通过横向比较长三角地区 11 个城市的土地价格，表明该地区土地价格水平与经济发展状况具有十分密切的关系，同时也会受到当地土地的供应政策以及土地市场的发展情况等方面因素的影响。柴志春、赵松等（2009）研究了我国东部地区土地价格与消费、投资、政府支出和净出口之间的相关关系，结果显示，东部土地价格每上升1个百分点，GDP 将提高 0.225 个百分点，土地成为经济增长的基本要素。刘洪彬、王秋冰（2011）研究了南京市 2007—2009年公开出让的156个住宅用地价格，结果表明：城市中心距离、土地交易条件、土地交易方式、容积率、政府公共服务设施、医院、金融密集程度等因素对南京市城市住宅用地出让价格有显著影响。

土地增值收益分配的格局是否合理是影响土地储备运作模式能否平稳运行的重要因素，国内学者对此进行了较多研究。王小映，贺明玉，高永（2006）以昆山、桐城、新都为实证区，通过对农地转用项目进行抽样调查，对我国农地转用过程中的征地补偿、初次土地增值收益和二次土地增值收益进行了实证分析，研究表明政府可取得的土地增值收益空间过大，并且土地增值收益主要集中在县、市级政府。王开盛，杜跃平，崔传斌（2008）研究表明地方政府在提升政绩和职务晋升的激励下，必然尽量压低失地农民的征地补偿费为市政建设筹集资金，或为招商引资给投资者提供优惠用地。孙彩凤，宋殿清（2011）认为我国征地收益分配存在的问题主要有补偿标准过低、农地价格扭曲，征地收益分配比例不当，农民被排斥在土地增值收益分配之外，收益分配忽视代际公平等，并提出了以改革土地产权制度和完善土地市场机制为核心的相关政策建议。华生（2013）认为，政府对土地一级市场开发权的垄断并不一定导致分配不公和贫富分化；而政府由于土地垄断获取增值收益并通过再分配来开展大规模基础设施建设、为移居人口和社会利益服务，正是东亚模式的成功经验。中国土地财政的问题在于，与东亚模式政府中立、财务平衡、土地增值收益优先用于移居者安居的特点不同，政府土地收益成为不受约束随意支配的小金库，忽略了城镇化主体农民工的需要，扭曲了政府功能。

综合以上文献的观点发现，关于地方政府土地财政改革与转型的措施，主要包括需要建立地方政府财权与事权相匹配的财政体系，需要建立以增强当地居民福利为指向的政府官员绩效考核体系，需要建立具有当地特色的与国有土地产权交易平等的农村集体土地产权交易制度，并保障被征地农民的利益，同时强化地方政府的预算软约束等方面。在这其中，多数学者又认为征收财产或物业税是推动地方土地财政转型的有效措施，但是在关于征收财产或物业税在地方政府的税收体系中的位置以及其自身构成体系，同时针对不同地方征税的实施办法的研究则还不够系统与深入。而中国式土地财政产生的问题与其政治集权、财税分权与不完善的土地产权制度是密不可分的，而这些问题的解决则必须依赖于国家整体的深层次制度改革，当然这既包括国家在宪法层面上必须确立正式的财税分权机制，同时又包括了在微观层面上的重建农民土地产权制度。而关于地方官员绩效考核体系的改革，大多数的学者研究提出了将地方官员升迁的激励目标从单一维度经济指标转化为社会、环境、文化等多维度的综合指标，进而激励了地方政府将维护民众权益提升民众生活质量作为地方经济社会发展的根本目标。但是，关于如何实现绩效考核目标的具体内容和具有操作性的措施建议，在现有的研究成果中还是比较缺少的。