改革开放40年来，中国经济发生了翻天覆地的变化，关于中国经济取得巨大成就的原因众说纷纭，其中“县域经济竞争是中国经济增长重要原因”（张五常，2009）的观点得到了众多学者的支持。“县域经济竞争”指的是地方政府之间的竞争，不仅包括县（区）级政府，还包括省市级政府之间、乡镇政府之间的竞争。

地方政府之间的经济竞赛需要经济资源的支撑。改革开放之初，我国的财政体制是分成和包干制度，地方政府在财税收入分配中占大头，使得地方政府有足够的解决资源履行政府职能和参与经济竞赛。1994年分税制改革之后，中央政府拿走了财税收入的大部分，此时地方政府的支出就显得捉襟见肘。1994年，地方政府的财政收入在全国财政收入中的占比就从上一年的77.98%下降到了44.3%；而事务性支出只下降了2%^[1]。

面对巨大的财政缺口，地方政府必须寻找新的财源。土地是重要的生产要素，同时地方政府是土地的唯一供应者，于是土地成了地方政府寻找新财源很好的“标的”。地方政府可以通过出让土地获得高额的土地出让金、土地使用费等非税收入，同时与房地产行业相关的营业税（现已废止）、土地增值税等税种在分税制改革中是直接划归地方政府的，这大大增加了地方政府的收入，这部分收入弥补了地方政府的财政缺口。同时，地方政府在发展经济过程中还发现了与土地出让相关的其他“好处”，其一是可以通过给企业低价供地来吸引企业投资，其二是地方政府可以利用储备的土地进行融资，土地融资带来的经济资源甚至远超过土地出让金等方面的收入，有了这些经济资源地方政府便可以进行大规模的经济扩张。

地方政府“靠地生财”“依地发展”的行为引起了广泛关注，于是土地财政一词便应运而生，学者们也把土地财政称为地方政府的“第二财政”（周飞舟，2006）。土地财政的效果是明显的，1998年地方公共财政收入（一般预算收入）4 983.95亿元，到2016年增长到了87 239.35亿元，翻了17.5倍；而地方政府的土地出让金收入从 1998 年的507.7亿元增长到了2016年的35 639.69亿元，翻了70倍。也就是说，地方政府土地出让金收入增长速度远超地方公共财政收入（一般预算收入）的增长速度。与此同时，土地出让金收入占地方公共财政收入（一般预算收入）的比例也在大幅攀升，在 1998 年这一比例为 10.19%，到 2016 年这一比例已是40.85%，2010 年达到了最高峰67.62%，可见土地财政对于地方政府的重要性。2007年，土地出让收入达1.2万亿元，占地方财政总收入的51%。2010年以后，我国土地出让收入始终未低于2万亿元。2010—2017年，全国土地出让收入从2.7万亿元增加到5.2万亿元，增加近一倍，地方政府对土地财政依赖性不断增强。

土地财政这一现象的出现有其客观因素，但其规模的迅速扩张与地方政府的主观推动息息相关。从客观上来看，税制改革、住房制度改革、土地转让制度改革等方面的因素都对土地财政的出现和发展有推动作用；从主观上来说，地方政府的投资冲动和经济竞赛将土地财政推向了极致。

很多研究认为，1994年分税制改革以后推动城镇化进程的主要动力是以土地财政为主体的财力来源。土地财政收入的供给因素主要是土地作为物质基础，大量农业用地转为非农用地；而相应的土地财政收入的需求因素主要是新型城镇化进程加速，以及住房体制改革和城镇居民改善性、投资性房产需求释放过程。其实，严格地讲，大量土地由农业转到非农产业，本身就是城镇化的重要内容。土地财政通过土地这一基本生产要素的投入对经济产生正向影响。

中国土地财政的形成与分税制改革的重要联系已获得了学者们的共识，为缓解分税制改革带来的财政压力，地方政府试图通过各种手段来弥补财政空缺，做大做强土地财政成为现行制度背景下地方政府不约而同地选择。 (www.daowen.com)

地方政府以城市土地所有者和公共利益代表的身份，对大量农转非的土地行使事实上的权益人或征用人、征收人的权力，据此使土地财政具有了合法的生成和发展空间。首先，由于我国的城乡实行二元土地制度，地方政府通过先低价征收农地，经过整理土地后高价出让土地，地方政府作为公共利益的代表者，以直接方式赚取差额地租；其次，地方政府将储备的土地进行抵押融资贷款，进行地方基础设施建设，以间接方式增强财政支配能力；再次，与此同时与土地相关的各种税费收入增加，进一步提高了地方财力。

由以上回顾可以发现，中国地方政府土地财政的形成有其客观的制度因素如：土地制度改革、分税制改革等；但更应看到的是，土地财政的形成是我国经济发展和市场经济下土地价值体现的必然结果，有其形成的必然性和合理性。不可否认，随着我国经济的发展和市场化改革的深入，现行土地财政的发展已经远远偏离当初制度设计的初衷，而由土地财政所引发的各种经济和社会问题，更是为学者们所广泛批评和诟病。

与此同时，也有学者认为土地财政不宜全盘否定，应进行相应的改革使其趋利避害，发挥更大的作用。客观地来看，土地财政并不是新事物，在我国古代社会，从土地中征收的赋税便是维系皇权统治的重要经济支柱，如古人云：“赋处于田，自上税下；贡处于土，从下献上”。土地财政不仅仅发生在我国，即使西方市场经济发达的国家也存在土地财政现象。如西方国家的财产税，约占其地方财政收入的60%～70%左右，对土地交易所得征收所得税等都是典型的土地财政。土地财政在西方发达国家对于维系城市建设和社会稳定发挥着重要的作用，却并未引起像我国当前的各种社会和经济问题。可见，土地财政所引发的各种问题，并非土地财政自身发展的必然结果；土地财政问题的解决并非简单的取消土地财政就可高枕无忧，若一味盲目的取消土地财政，必将给我国地方财政稳定和城市建设带来严重的冲击。我国当前土地财政所导致的各种社会及经济问题，是我国经济体制和政治体制改革滞后于经济发展的综合反映。因此，要合理的化解当前由土地财政引发的若干问题，关键在于进行一系列经济和政治制度改革，实现土地财政的合理转型。

城镇化之所以能够成为土地财政兴旺的重要背景，说到底是与土地是经济运行生产要素之一的特征有直接联系的。在我国土地管理中，存在一些人为设限原因，更是对土地的稀缺程度或转让价格起到推波助澜的作用。中国为了保证“粮食安全”，必须要保持刚性的耕地面积，这就是2006年国务院印发的第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中划定的确保18亿亩耕地红线，明确了中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的总量标准。为此，国务院实行了中央分配各省农转非用地开发的总数，再由省分配给市和县的“建设用地指标配给制度”，此制度制定的数目不可以突破，但是总体上采取了平均主义的方式。2003年后，此政策工具作为鼓励中西部地区发展当地工业的途径，但是东部地区，特别是人口流动量较大的大城市，建设用地指标则较为紧张。也正是由于建设用地供给受到了限制，东部地区的地价、房价涨幅很快。而中西部地区单位土地面积的经济产出量来衡量土地利用率较沿海也是比较低，尽管如此，不同的省（区、市）之间建设用地指标再配置是严格不允许的。这是房价、地价、土地财政在不同地区间呈现极不平衡状态的根本原因。当然，如果将土地财政的概念延展到财政支出领域，随着城镇化进程的加快，农村人口蜂拥进城比如会引起教育、社会保障、基本住房、基本医疗等基本公共服务的再平衡压力，引起各基本公共服务支出的相应上升。

中国的新型城镇化进程受到土地、社会保障、户籍等因素的影响，城镇化进程远落后于工业化进程。在经济发展统计中工业和服务业在GDP中已占有90%，而城镇化率（包括常住人口和常住的外来务工人员）才超过50%（2017年常住人口城镇化率只有58.52%，户籍人口城镇化率更是只有42.35%）。根据国际公认标准，中国目前的城镇化水平低了10%左右的水平。由于绝大多数工业和服务业在城市完成，这就得出中国存在城乡收入差距的原因了。

从新型城镇化发展趋势的来看，土地财政的未来走势受到多种因素和各个方面的影响，需要仔细测度，方能得出最终结论。地方政府的土地出让行为使得土地转让市场化且长期存在，土地财政作为与国家的土地所有者地位或征用者、征收者身份相联系的财政范畴，也肯定具有长久可持续性，不可能消亡，可能变化的只是收入规模和地区结构问题。中国18亿亩耕地保有量的红线限制将会长期坚持，城镇化土地供应量或许会受到限制，但也因此会推动土地价格持续走高。城镇化释放的庞大的房地产需求会成为土地财政未来走势的决定性因素。