通过研究，本篇得出如下几个基本结论。

第一，从本质上看，土地出让金是一种“寓征于价”的隐蔽税。从形式上看，土地出让金有地价的成分，却又不完全是地价；有地租的成分，却又不完全是地租。它是准低价与准地租的复合体。在预算归类时，它是地方政府的一种公产收入，但是没有纳入地方一般公共预算收入，而是纳入了政府性基金预算。本质上土地出让金是一种隐蔽税，与税收一样，它将一部分资源从缴纳者手中转移到政府手中，没有“税”的形式，却有“税”的实质，类似于历史上“寓征于价”的专卖制度。

第二，土地出让金架起了工程性公共产品供给与需求的桥梁。一方面，人口数量的增加和产业结构的演进，共同引发对工程性公共产品的需求；另一方面，分税制使得地方政府在体制内缺乏足够的财力补偿供给成本。供求缺口的填补依赖于土地出让金及土地抵押贷款。工程性公共产品的供给成本以土地出让金补偿，与以税收补偿和使用费补偿相比较，净收益是否更大，一则取决于卖地成本与征税成本、收费成本的对比，二则取决于卖地效率损失与税收效率损失、收费效率损失的对比。

第三，凡是工程性公共产品充分供给的城市，往往是土地出让金规模大的城市。如果一座城市，市政设施健全、完善，市容市貌整洁、亮丽，往往因为这个城市有较多的土地出让金；反之，城市设施落后、破败不堪，则是缺少巨额的土地出让金。实证结果表明，土地出让金的增加会明显增加工程性公共产品的供给，虽然也增加服务性公共产品的供给，但对工程性公共产品的影响更为显著。

第四，以土地出让金补偿工程性公共产品的供给成本具有“帕累托改进”效应。地方政府通过“招拍挂”土地，获得土地出让金；开发商拥有土地的开发权赚取项目开发的利润；中高收入群体购买商品房，交付不菲的土地出让金；地方政府把土地出让金用于提供工程性公共产品；由于居住环境的改善，中高收入群体拥有的商品房处于升值状态。同时，低收入群体虽然没有购买商品房，但是，他们同样享受工程性公共产品。于是，开发商、地方政府、购房群体、未购房群体之间就构成了一个循环，各相关主体的境况都得到改善。

第五，工程性公共产品供给难以摆脱对土地出让金的路径依赖。一方面，土地出让金虽有波动但未必消失，因为“城中村”改造为国有建设用地的供应提供空间，土地出让呈“量减价升”的势头，“续期”的土地出让金将来源可观；另一方面，工程性公共产品难以过渡到依赖税收，因为从“公产国家”往“税收国家”演变是缓慢的过程，如果取消土地出让金，那就意味着2016年企业所得税与个人所得税之和几乎翻一倍，同时，PPP和项目收益债券等融资方式又遇到不少障碍。

第六，“房地产税”与土地出让金不是替代关系。开征“房地产税”无须取消土地出让金，开征“房地产税”也替代不了土地出让金。如果把2016年的土地出让金37457亿元看作是房地产税，那么，全国平均每套房子须承担大约13400元的房地产税，而2016年全国居民人均可支配收入才23821元。

第七，对土地资源、地产收益和房产收益，政府应采用不同手段进行调节。对于房地产收益，政府要在不同环节采用不同手段去调节。如在拥有土地使用权的环节，通过城镇土地使用税调节土地资源的占用，通过土地出让金调节地产收益，通过土地增值税调节土地投机收益；而在房产的持有环节，通过房产税调节房产增值收益。

第八，在“租售并举”背景下，土地出让制度和土地出让金分配制度要做重大调整。“租购并举”意味着未来要大量建设只用于出租的住房，原有的土地出让制度和土地出让金分配制度都要有所变化。比如，用于建设商品房的土地可以继续采用“招拍挂”方式，但是，用于租赁住房的土地，不能用这种方式，以免因楼面价畸高而使租价过高。建议设立“土地收益调节基金”，当土地竞价溢价率超过100%（含）时，将土地出让收益的30%纳入土地收益调节基金；当土地竞价溢价率超过120%（含）时，将土地出让收益的50%纳入土地收益调节基金；当土地竞价溢价率达到150%时，将土地出让收益的70%纳入土地收益调节基金。

第九，鉴于房产评估的异常复杂性，酝酿中的“房地产税”应定位于房产税。房地产评估是非常复杂的，从评估客体来说，包括地段、楼层、朝向、光线、户型、建筑年限、周围环境等因素；从评估主体而言，牵涉到评估机构、评估方法、评估指标、信息采集、数据处理、人员培训等。以评估值为计税依据的“房地产税”难以开征。地产“涨价归公”的目标通过土地出让金和土地增值税得以实现。这一定位将极大地简化“房地产税”的设计，只需变革现行房产税的有关税种要素，如将征税范围扩大到城镇居民的住宅；或以房产余值为计税依据（在房产原值基础上扣减10%～30%）或以租金收入为计税依据（计算出“年值”）。

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【注释】

[1]官方文件使用的正式名称是“土地出让收入”。

[2]会计学上也有类似的分类，把企业发生的支出分为收益性支出和资本性支出。收益性支出在发生当期直接扣除；资本性支出分期扣除或者计入有关资产成本，不得在发生当期直接扣除。

[3]这个理念本身是正确的，但是当前中国的实际并非如此。

[4]位于中环的圣约翰大教堂是唯一私人拥有的土地。

[5]这部分内容由朱柏铭与杨洋共同完成。

[6]远郊是指离城市较远的农村地区。

[7]刘守刚.中国公共生产探源与政策选择[M].上海：上海财经大学出版社，2003.

[8]2017年9月23日，“第三届复旦首席经济学家论坛”在上海举行，许善达出席并演讲。