1.批租制和年租制下的土地出让金

为使土地出让金的收取在年度之间实现平滑化，不少人建议将土地批租制改为土地年租制，即国家将城镇土地使用权租赁给开发商或土地使用者，开发商或土地使用者按规定每年向国家缴纳一定数量的土地租金。

本篇在第二部分曾经讨论过，从本质上看，现行的土地出让金是准地价与准地租的复合体。但在年租制条件下，每年向政府缴纳的土地出让金就成为地租了。

表4-21　批租制与年租制下的土地出让金

土地年租制的推行存在着一系列相关的问题。

一是成本性支出问题。与土地出让金密切相关的一个问题是土地的成本性支出，尤其是土地征用过程中涉及的拆迁和补偿费用。目前的土地批租制中，土地出让金中包括征地费、土地前期开发费等，这部分是开发商需要承担的，最终是分摊给购房者承担的。在年租制条件下，开发商是否继续承担成本性支出？由于土地价款不含地租，开发商是否愿意承担成本性支出，取决于地块或楼盘的投资收益率。

二是年租金征收管理问题。土地年租制的实施将使地租的征缴对象由开发商和建设单位转为数量众多的购房者，如果不是购房者自住，还涉及实际居住者。并且因为按年缴纳，工作量和收缴的难度将大大增加。政府要对这些具有土地先占优势的购房者或居住者逐年、足额地收取土地年租金，简直是不可能的。

三是年租金标准调整的问题。由于城市区位级差地租和不同用途地租的差别明显，实施土地年租制在调整年租金标准时候，需要科学、动态地测定城镇不同区位位置、不同用途土地的地租。

政府对土地资源、地产收益和房产收益的调节，应该在不同环节，采用不同的手段。如图4-6所示。

图4-6　政府对地产收益和房产收益的调节

2.租售并举背景下土地出让金制度的完善

本篇不赞同实行土地年租制，并不意味着认为土地批租制完美无缺。党的十九大报告强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。

租购并举意味着未来要大量建设只用于出租的住房，这样一来，原有的土地出让制度和土地出让金分配制度都要有所变化。比如，用于建设商品房的土地可以继续采用“招拍挂”方式，但是，用于租赁住房的土地，不能用这种方式，否则楼面价太高，最终导致租价太高。同时，现行土地出让金制度也要作一些完善。

第一，提高土地出让金的透明度。现行土地出让制度是一次性收取若干年期的出让金，提高了房地产开发的土地成本，抬高了房价。如果改为年租制，看起来这个问题可以解决。实际上，购买环节价格有所降低，但是，入住后每年要支付一笔不菲的地租，最后只是结构变化而已。提高土地出让金的透明度，就是要公布成本性支出、非成本性支出、土地出让收益的占比分别是多少，各自内部的构成又是怎样，成本折现与收益折现按什么标准进行，相关资金的使用方式是什么，等等。

第二，设立“土地收益调节基金”。现行土地出让制度使地方政府提前一次性收取未来若干年期的土地出让金，把几十年的土地出让收益当作当年的政府收入用于提供公共产品，从而助长地方政府短期行为。以后，要确保土地出让金不全部用掉，更不能寅吃卯粮，建议设立一个“土地收益调节基金”，是每年按照一定比例提取土地出让金所建立的。比如，当土地竞价溢价率超过100.00%（含）时，将土地出让收益的30.00%纳入土地收益调节基金；当土地竞价溢价率超过120.00%（含）时，将土地出让收益的50.00%纳入土地收益调节基金；当土地竞价溢价率达到150.00%时，将土地出让收益的70.00%纳入土地收益调节基金。(www.daowen.com)

第三，防范土地“招拍挂”过程中的舞弊现象。现行土地出让制下，虽然政府通过收取土地出让金，以价格的形式取得了若干年期的土地收益，但是土地出让后的土地增值收益却随土地受让者取得土地使用权而落入私人腰包。本来，土地批租制下，未来几十年的土地增值收益已经包含在土地出让金之中了，当然，实际情况是，假如“招拍挂”价格不高，出让后低价涨幅很高，那么政府就“亏”了。相应地，开发商或者购房者就“盈”了。本来，这一“亏”一“盈”就是市场经济的常态现象。但是，如果在土地“招拍挂”过程中有舞弊现象，由此造成的土地出让金流失，那是制度不完全所致，这种情况要予以防范。

3.完善土地增值税征收抑制土地投机

有一种观点是，在现行征地制度下，政府与房地产开发商联手，共同攫取土地增值收益，农民的财产权利被剥夺。

这种观点将房地产商的投资利润与土地增值收益混淆。过去10多年我国房地产市场蓬勃发展带来房地产领域的较高利润率，也造就一大批房地产商富豪。

房地产商投身房地产行业获取正常利润，属于有赚有亏的市场行为。净资产回报率（rate of return on equity，ROE）是用来描述企业盈利能力的常用指标。ROE越高，就代表企业盈利能力越强。以万科为例，2013年年报显示万科的ROE约为20.00%，低于银行业（招商银行23.00%）、互联网行业（腾讯30.80%）及酒业（泸州老窖33.20%）。这个数字确实优于很多行业，但是称不上“极高”和“暴利”。如表4-22、表4-23所示。

表4-22　某楼盘单方财务状况

表4-23　2015年财富中国500强利润率最高的40家公司

不可否认，有一部分房地产商从政府获得建设使用权是为了囤地，他们拿地后不开发，等待城镇建设用地升值而直接获得土地增值收益。囤地、变相囤地、捂盘等，这些行为几乎不用花费额外的成本，也不用像制造业、商业那样付出大量的劳动，开发商们只需要把土地或楼盘扔在那里，耐心地等待自然增值即可。土地的自然增值属性，才是开发商们热衷于四处买地、拖延工期，甚至违规囤地的动力所在。为打击开发商囤地行为，国土资源部出台《闲置土地处置办法》并建立土地利用巡查制度。

1999年公布实施的《中华人民共和国土地管理法》规定，两年不开发的土地逾期无偿收回。根据国土资源部2012年修订的《闲置土地处置办法》，因开发商原因造成的闲置土地，未动工开发满一年的，按土地价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。

土地增值税征收也具有抑制土地投机行为的作用。所谓土地增值税，即开发商要为持有土地阶段的地价增值部分交税。我国土地增值税始征于1994年，在实际征管工作中，全国各地仅按出售商品房的收入的一定比例进行了预征，部分地区甚至尚未开始预征。例如上海等地的预征额为销售总额的1%。按照现有的《土地增值税暂行条例》，税率为累进制，增值部分占成本支出在50%以下、50%至100%、100%至200%、200%以上四种情况下，税率分别为30%、40%、50%和60%。土地增值税类似于“物业税”，最大的益处之一是触动开发商将囤积在手中的土地变成市场供给。

2010年5月，国家税务总局发布《关于土地增值税清算有关问题的通知》（以下简称《通知》）。清算土地增值税给开发商带来的最大变数是因为拿地时间不同，成本不同，导致的税款额度不同。一旦清算土地增值税开始执行，一些以长期囤积土地为获利方式的地产企业因为持有土地时间较长，差价较大，可能遭遇较大的税负压力，且囤地或捂盘时间越长，税负压力越大。正因为市场此前已经意识到土地增值税清算对开发商影响重大，该税种遇到了较多阻力，比如开发商故意余留尾盘，以规避清算等，并最终导致绝大部分地区以预征代替清算。

根据《通知》精神，纳税人符合下列条件之一，应进行土地增值税的清算，包括房地产开发项目全部竣工、完成销售的；整体转让未竣工决算房地产开发项目的；直接转让土地使用权的。同时，在符合以下条件之一时，主管税务机关可要求纳税人强制清算，包括已竣工验收的房地产开发项目，已转让的房地产建筑面积占整个项目可售建筑面积的比例在85%以上，或该比例虽未超过85%，但剩余的可售建筑面积已经出租或自用的；取得销售（预售）许可证满三年仍未销售完毕的；纳税人申请注销税务登记但未办理土地增值税清算手续等。

土地增值税清算对开发商的影响有轻有重。对于房地产开发企业将开发的部分房地产转为企业自用或用于出租等商业用途时，如果产权未发生转移，不征收土地增值税，在税款清算时不列收入，不扣除相应的成本和费用。这标志着长期持有型物业开发商可免交土地增值税。而这一因素或可导致未来大量开发商将物业变出售为自持。房地产开发公司可以根据自己的发展战略和实际情况来进行相应的筹划，降低土地增值税的税负或延迟土地增值税的纳税时间。对一些从事商业物业开发的房地产开发商来说，现在要把过去以销售为主转向以自己持有为主，因为自己持有没有增值就不用交土地增值税，甚至出租回报率还是比较高的。

2013年后，国家税务总局陆续发布了多个文件规范土地增值税清算工作，各地根据总局的要求如火如荼地开展了清算工作，但是，几年来清算工作并没有实质性的进展。从现实情况看，土地增值税征收过程中存在诸多问题，首先是基层的征管力量不能完全适应清算工作要求；其次政策因素滋生“重预征、轻清算”的管理意识；再次清算政策不明晰，同一项目清算结果不同；最后虚增房地产开发成本，偷逃土地增值税。