1.从“公产国家”往“税收国家”演变是缓慢的过程

一个国家或地区的财政收入，除税收收入之外，还有其他各种收入。公产收入（income from public property）是比较重要的一种，它既包括来自公有土地、森林、矿产、河流、股权等财产的租金、利息和变卖价款，也包括来自公营企业的盈利，主要是垄断的公营企业，如盐、烟专卖及铁路、钢铁、石油、水电气暖等。

历史上，许多国家或地区曾主要依靠公产收入。在欧洲的领地国家时期，统治者依赖自己的领地收入而生存。美国从1776年到内战时期，土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。在内战结束后，土地财政收入由州和地方共享。后来，随着州政府开始开征新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府财政总收入的比例逐步下降。

中东一些发展中国家，至今还是公产国家。国家控制石油这种在国际市场上特别有价值的自然资源，能够通过出售石油资源获得巨额的财政收入。由于石油资源是天然形成的，供给不足导致的超额利润——租金“不是挣来的收入”，所以，公产国家不需要像税收国家那样在政治上付出多大的努力就能获得充足的财政收入。根据2012年世界银行、国际金融公司和普华永道公司发布的报告，中东地区的税负水平明显较低。平均而言，在中东地区，一家中型企业只要承担23.60%的总税收负担，远低于全球平均44.70%的水平，是税收负担最低的地区，科威特、卡塔尔、巴林、沙特和阿联酋基本没有公司所得税，不征收消费税及其他税种。因为他们都是富油国，财政收入不需要通过征税获得，来自石油的收益取代了税收。

1949—1978年间，中国是一个“公产国家”，财政收入主要是通过各种非税手段来汲取，如农业部门盈余汲取是通过在土地国有的基础上，利用价格上限和国家收购政策；通过工资政策来汲取城市家庭的盈余；通过行政手段要求国有企业将盈余上缴国家财政。^[7]1979年以后税收体系逐渐建立并完善，财政收入以税收为主，但是，税收收入占全口径预算收入之比并不高，2016年这一比例只有50.70%。

一般情况下，非经营类工程性公共产品项目，因其具有非排他性，因而，其成本补偿只能依靠税收。但是，我国地方政府大多依靠土地出让金。与税收相比较，土地出让金作为非经营类工程性公共产品的资金来源，具有严肃性弱、稳定性差、风险较大且不可持续等特点，应当逐渐被税收所取代。这里所言的税收，并非特指财产税或房地产税，而是指归地方政府支配使用的各种税收收入。

曾有报道称，深圳市已经从主要依赖土地出让金过渡到主要依靠税收。其实，深圳有其特殊性。

1987年12月1日，深圳房地产公司以525万元的最高价获得了罗湖区东晓路一块8588平方米土地的使用权，开启了土地有偿使用模式。2011—2013年土地出让金分别为229亿元、326亿元和481亿元，虽说每年增加100亿元左右，但是与2013年北京1822亿元、上海2044亿元和广州762亿元相比较，规模小得多。这缘起2009年深圳市政府首次提出建设用地“减量增长”的原则。

所谓减量增长，是指深圳市新增建设用地将逐年下降，直至2030年实现建设用地零增长。深圳市在2004年以城市规划全覆盖的方式，一举将特区外260平方千米的农业用地指标转为国有土地。而深圳作为副省级市，用地指标审批权在国务院。国务院考虑到深圳特区建设的特殊历史背景，以“下不为例”的方式批准了这一统征方案。结果是，在北京等大城市均有大量农业用地待征的情况下，深圳成为土地几乎全部国有的城市。这也使深圳在土地资源利用上成为唯一“没有增量、只有存量”的城市。

土地资源的枯竭倒逼深圳大力发展高新技术产业，通过推进战略性新兴产业扩大税源。2013年，深圳市政府性基金收入仅占全口径财政收入的19.00%，在全国处于最低水平。深圳已经成长为全球最重要的移动通信设备生产和技术创新城市，正在成长为生物、新能源与材料科学的引领中心。财政收入大部分来自税收，2016年深圳市一般公共预算收入超过7900亿元，地方一般公共预算收入亿元，首次突破3000亿元大关。每平方千米产出4亿元税收，在全国大中城市中位居第一。税收主力军是华为、平安、招商、腾讯等新成长起来的企业，新税源名单上出现了优必选、深信服、华讯方舟、光峰光电等一批新企业。

本篇认为，深圳模式很不错，但是在全国复制还有待时日。更何况，深圳对土地的依赖程度也有反复。2014年5月，有研究机构发布《45个楼市限购城市土地财政依赖度分析报告》，采用2013年的官方数据，按照城市土地出让金占城市一般公共预算收入之比进行排名。深圳的土地财政依赖度为27.00%，在45个城市中排名倒数第二。排名前三的为杭州、佛山、南京。北京、上海和广州的土地财政依赖度在50.00%～60.00%。但是，2016年土地财政依赖度又上升到了44.00%。如表4-19所示。

表4-19　2014年和2016年北京、上海、广州、深圳土地财政依赖度

资料来源：根据四个城市财政局预算报告计算。

从全国范围看，2016年税收收入占全口径财政收入之比仅为50.70%，而土地出让收入占政府性基金收入之比为80.40%，占全口径财政收入之比仍达14.60%。如果取消37457.00万亿元的土地出让金，工程性公共产品由税收补偿，那么宏观税率就会大幅度提高。以国际通用的狭义宏观税率指标为例，2016年税收收入占GDP之比为17.47%，若加上土地出让金，则占GDP之比为22.56%，即要提高5.00百分点。2016年全国企业所得税和个人所得税分别为28850.00亿元和10089.00亿元，如果取消37457.00万亿元的土地出让金，几乎使企业所得税和个人所得税翻一倍，这是纳税人难以承受的，尤其是企业。

表4-20　2016年全口径财政收入结构

资料来源：根据财政部预算执行情况报告整理。
说明：81.70%为税收收入占一般公共预算收入之比，80.40%为土地出让收入占政府性基金收入之比。

2.工程性公共产品难以主要依赖PPP和项目收益债券(www.daowen.com)

（1）PPP融资的签约率不高

从2014年提倡采用PPP模式，至今已经历了4年。但是，各地公布的PPP项目，签约率大约只有30.00%。PPP项目落地率较低，主要存在以下三方面原因。

第一，推出的PPP项目没有经营性收入。很多PPP项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营性收益。在捆绑其他资源时，可能遇到法律障碍。现实中捆绑的多为土地资源，但土地需要走“招拍挂”程序，或者相关土地不是净地，涉及拆迁、平整等。如果没有建设用地证明，项目建设就很难推进。

第二，融资成本太高。在政府不完全提供担保的情况下，社会资本一定会追求相应的风险补偿，这导致社会资本的融资成本往往高于政府直接举债的成本。项目公司希望资金成本能维持在5.90%的基准利率水平上，如果是这个条件，只有国开行、农发行等政策性银行能提供贷款；要是吸纳商业银行、信托、基金的资金，资金成本往往会在8.00%左右，这是项目公司难以接受的。另外，PPP的实施要经过严格的风险收益评估，同时，项目识别和招标阶段的手续费高。

第三，10.00%的财政红线。为了防范和控制财政风险，财政部于2015年规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例应当不超过10.00%。按照这个底线，如果某县一般公共预算支出是5亿元左右，就意味着用于PPP的财政支出只有5000万元，可能做一个PPP项目都不够。

可见，不是所有的项目都适合PPP。一般来说，适合期限较长且有稳定现金流的项目，并不适合小项目。

在实践中，PPP项目还是跟土地挂钩。例如，西部某地级市建一个人工湖，论证一年之后被立项。这个湖是一个纯公益性项目，为的是提高人居环境，形成生态小气候。由于政府缺钱，需要寻找社会资本合作，社会资本把湖建好后，人工湖周边的土地可进行商业开发，人工湖建设方在土地“招拍挂”中，可获得优先权。人工湖由社会资本垫资建设，未来由周边土地商业开发获得的收益来分期偿还这部分投资费用，并给社会资本以一定回报。由于项目风险不大，愿意参与的社会资本很多。

（2）项目收益债券融资取决于现金流

项目收益债券是指以项目的未来收益为支撑进行发债融资。与传统的企业或公司债券相比较，项目收益类债券最大的特点是偿债主要来自于项目未来收益，而不是主要取决于项目主体的资信水平。

项目收益类债券以项目未来的现金流为偿债来源，不依赖于项目公司的资质，这就意味着项目收益类债券的发行规模、融资成本等不取决于项目公司而依赖于项目本身，或者说即使项目公司的资质较差而项目本身的盈利前景较好，仍然可以较大规模、较低成本发行项目收益类债券来融资，支持项目建设。因此，项目收益类债券在很大程度上解决了PPP模式下项目公司融资能力不强所带来的问题，可以为市政项目建设运营提供大额度、低成本的资金，是PPP模式下市政项目融资的重要抓手和突破口。

项目收益债券是一种较好的融资模式：第一，发行主体为项目公司。募集资金由项目公司封闭运作管理，专项用于项目建设与运营，这样可以实现风险隔离与收益隔离。第二，使用者付费。项目收益债券的募投项目主要是在建或拟建的能够产生持续稳定经营性现金流的项目，如市政、交通、公用事业、医疗等。经营性现金流一般来自用户支付的使用费。第三，债券期限较长。项目收益债券是以项目自身的现金流作为还款来源，因此债券的发行期限需涵盖项目建设、运营的全生命周期（whole life cycle）。第四，地方政府不承担偿债责任。地方政府不直接介入相关项目的融资、建设及运营，不承担债券的偿还责任，也不提供隐性担保，但是可以通过税收优惠、贴息支持等措施降低项目成本。

2015年5月15日，国家发改委印发了《项目收益债券试点管理办法》，对发行方式、发行项目、项目收入的认定等，都有明确的规定。作为县一级的区域，发行项目收益债券已经有先例。

一个例子是舟山市定海区，2016年年初成功发行了项目收益债券。该项目收益债券的发行人为定海城区建设开发有限公司，实际控制人为定海区财政局；5年期债券，发行总额不超过5亿元；募集资金将全部用于定海区弘生世纪城北侧小区棚户区改造项目建设；以簿记建档、集中配售的方式，在银行间债券市场面向符合规定的合格投资者非公开发行；由主承销商中国银河证券股份有限公司牵头组成的承销团，以余额包销方式承销。

另一个例子是宁波市奉化市，2016年3月经国家发改委批准发行了项目收益债券。总额是10亿元，6年期固定利率，面向境内机构投资者公开发行。募集资金用于对奉化市花园新村和南山新村危旧房屋的整体改造，以改善当地居民的居住环境。项目收入来源主要包括商品房、配套商业用房、地下车库等销售收入和奉化市财政补贴收入。由奉化市交通投资公司作为本期债券的差额补偿人。

以项目收益债券收入补偿工程性公共产品，这是一个好的办法。但是，有一个基本的前提，该项目必须有持续、可观的收益来源。