1.适当增加被征地农民的占有份额

被征地后，农民的境况是变好了还是变坏了？这个问题的判断和评价差异非常大，甚至出现截然相反的观点。

郑风田[43]认为，农民为什么盼征地？一是我国巨大的城乡地租收入差距。同样的一块地，如果从事农业生产，特别是搞粮食种植的话，一年每亩净收入几百元，有时甚至是负的，而一亩地用来“种楼”、搞工业，亩产值比种粮收入要高出数百倍乃至上万倍，甚至几十万倍。二是征地拆迁暴富的神话。尤其是大都市郊区，通过拆迁获得数百万元乃至千万元补偿款的农民，并不是少数。拆迁征地带来的收益，比农民数代人从事农业生产所带来的收入加在一起还要高出数倍。通过拆迁征地，农民不但暴富，而且住房、社保、工作等基本上都能够解决，远比从事农业生产强。三是巨大的城乡公共品服务差距。土地被征用后，所能享受到的基础设施等公共服务，与征地前相比要高了不少，农民当然乐意。他还引用了中国社科院发布的一项调查结果：全国超过一半的农民希望国家征用土地，唯一的要求是得到合理的补偿。

盛凤敏[52]认为，被征地的农民境况很糟糕。主要表现在：第一，由于征地用途不同，如市政项目或非市政项目，商业用地或非商业用地之间的补偿标准不一致，导致相邻地块被不同项目征用时，补偿费悬殊较大；第二，农民失地后就业无门。大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。据统计，失地农民的失业率高达34.00%。第三，农民失地后缺乏社会保障。一旦土地被征用，农民就失去了基本生存的生活底线，务农无地、就业无岗、社保无份，生活在城市边缘，成为新的城市弱势群体。

土地出让收益主要应归于国家、用于社会。征用土地的增值，是因为国家把土地的用途改变了，是因为国家对道路交通、绿化等基础设施有大量的投入。在现实生活中，一些地方政府在获取和使用土地增值收益方面确有许多不规范，但不能因此得出结论，要把土地增值收益全部归于被征地农民。中央政府多次强调转变现有土地增值收益分配格局。党的十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

农业部农村经济研究中心做过一项研究，以全国土地出让为例，1995年全国每公顷土地出让金纯收益为66.10万元，其中政府获得47.20万元，集体和农民获得18.90万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比例为2.5∶1.0。到了2005年，这个比例扩大到9.7∶1.0。1995—2005年间，土地出让价格上涨了3.6倍，而征地补偿标准却只提高了0.5倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低。征地过程中政府与农民利益博弈被形象地描述为，“征走农民一头牛，补给农民一只鸡”。

最近几年，城市建设用地价格迅猛上涨，而征地补偿标准却没有做出相应调整，新增提高的农民社会保障费用也有限，致使集体和农民在土地增值收益分配中处于更加不利的地位。

统一片区综合征地补偿标准。实际工作中，有些地方在征地时按片区综合价补偿，即将行政管辖区域划分成若干片区，不同片区征地补偿有差异；同片区相同土地征地补偿相同，不同土地征地补偿有差异。

例如，从2017年3月1日开始，福建省征地补偿全面实行征地区片综合地价制度，全省各地根据地类、产值、土地区位等因素划分为四个区域类别。厦门思明区、湖里区、集美区属于一类区，海沧区、同安区、翔安区属于二类区。

福建省政府此次划定的征地补偿综合地价标准为最低标准，一类区价格38750元/亩，二类区价格为37750元/亩。省政府明确，各地在征收耕地时，按征地区片综合地价标准乘以1.0系数计发；除耕地外的农用地、建设用地、未利用地的调整系数由各地根据实际自行确定，但补偿标准不得低于现行征地补偿标准。

除了细化到区一级的征地补偿最低标准之外，福建省还要求县（市、区）人民政府划定当地的征地补偿综合地价。各县（市、区）要在综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素基础上，将辖区划分3～5个区片，明确区片范围，确定具体征地区片综合地价，并建立征地区片综合地价数据库。

从长远看，参照市场价格支付征地补偿。政府因公共利益征收农民集体土地，必须支付与周边其他经营性用地大体相当的价格。(www.daowen.com)

2.缩小城郊农民和远郊农民之间的利益落差

目前的征地主要发生在城乡接合部地区，要占全部土地征收的60%～70%，但其征地指标又有可能相当一部分来源于远郊或者偏远地区的农村撤并腾置而得来的用地指标。如果直接入市的增值部分都被少数城乡接合部的农民拿走了，土地增值的收益分配就显得太不公平。

按照《土地管理法》及相关法律的规定，农民获得的补偿仅限于“农业用途”。农地被征用时的价格通常是每亩几十万元计算，而转为建设用地之后，所建的商品房价格则是以每平方米几万元计算。这个中间的落差非常大。但是，农民得益并不多。有些地方，征地补偿标准过低，甚至拖欠补偿安置费，补偿款又被层层截留，被征地农民最终得到的补偿极其有限，出现了所谓“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无游民，增加了社会不安定因素。有学者引用了几个数字：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%～70%，拥有集体土地所有权的村一级集体经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%。[44]当然，位于城乡接合部的农民，往往获得巨额的土地利益，但是，全国绝大多数的农民无法分享到土地征用所形成的巨额增值收益。这是不公平的。

这个观点有一定的道理，但是，换个角度看，似乎又值得商榷。

一个人的收入水平是由两大因素共同决定的：一是拥有的生产要素数量和质量，二是提供生产要素的机会。两个人即便有同等数量和质量的生产要素（如劳动力、房屋等），也会因为机遇的不同产生收入的差异。

同样是土地，在地理位置上有很大的差别。处于城郊的农民，手中的土地有机会被征用，从而获得征地补偿费和安置房；处于远郊（exurban）^[6]的农民，却没有那么幸运。这就是因为提供要素的机会不同。收入差距是存在的，甚至是巨大的，但是，不能由此完全否定土地征用制度。

城郊农民因土地被征用获益，有没有损害远郊农民的利益？或者说，前者的得益是不是建立在后者受损的基础上？显然不是。事实恰恰是，后者在一定程度上也得益。例如，远郊农民种植的蔬菜价格高了，收益也增加了。这足以说明，是一种帕累托改进。

再说，应该允许这一部分人先富起来。况且，农村经营性建设用地可以入市了。

鉴于只有少部分人获得土地增值，有学者建议应该通过补助的方式来让更多的人享受城市化的红利，最好的办法是通过公共财政的阳光普照来补充农民。问题是，通过转移支付方式使远郊农民增加收益，不一定取得好的效果。因为转移支付方式有其弱点。有学者研究，自1999年以来，中央政府将大量的财政转移支付给予内陆地区，但是，每一个单位的转移支付使政府支出水平上升0.6～1.3个单位，而相同的GDP或者居民收入增长的效应仅为0.1～0.2；同样，人均财政转移支付每增加1万元，会使得每万人的机关人数增加62人，而本地财政收入相同增幅所带来的效应仅为0.037人。[45]

当然，比较好的征地制度应着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是保持原有的生活水平。近年来，嘉兴南湖区七星镇、嘉善县姚庄镇等市镇实施“两分两换”的办法。“两分”是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”则是以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。“两分两换”的实质为农民将分散的宅基地换成城镇住宅，政府获得新增建设用地指标。这两种做法更好地保证了被征地农民生活水平的提高。