1.土地出让收益使用结构

土地出让收益是指土地出让收入扣除成本性支出之后的余额。土地出让收益是政府的可支配财力，主要用于城市建设支出、农村基础设施建设支出、农业土地开发、城镇廉租住房保障、农田水利建设资金、教育资金、新增建设用地土地有偿使用费。国务院及有关部委对于国有土地出让收入的使用，都有明确的规定。主要项目支出如下。

（1）农业土地开发资金

农业土地开发资金从招标、拍卖、挂牌和协议出让的国有土地使用权所取得的第一笔价款中一次性全额计提，主要用于农业土地开发的支出。

农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（不低于15%）。

（2）国有土地收益基金

由财政部门从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中，划出一定比例（4%～8%）的资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，主要用于土地收购储备。

（3）保障性住房建设资金

市、县财政部门应当按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务费支出、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关项目后，作为计提保障性安居工程资金的土地出让收益口径，严格按照不低于10%的比例安排资金。统筹用于廉租住房、公共租赁住房、城市和国有工矿棚户区改造等保障性安居工程。

（4）农田水利建设资金

从2011年7月1日起，按照当年缴入国库招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从国库支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、支付破产或改制企业职工安置支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作为计提农田水利建设资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提农田水利建设资金。若全年应计提数小于土地出让收入2%，则按土地出让收入计提到2%，其中30%缴入省级国库，70%缴入地方国库。该笔资金用于农田水利建设。

（5）教育资金

从2011年1月1日起，按照当年缴入国库招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从国库支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、支付破产或改制企业职工安置支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作为计提教育资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提教育资金。若全年应计提数小于土地出让收入2%，则按土地出让收入计提到2%。从土地出让收益中计提的教育资金，实行专款专用，重点用于农村基础教育学校的校舍建设和维修改造、教学设备购置等项目支出，具体包括前期工作费、工程施工费、设备购置费、竣工验收费、项目管理费和不可预见的费用等。教育资金不得用于学校人员经费、公用经费等经常性开支。

（6）土地出让业务费

从“招拍挂”出让的国有土地使用权所取得的收入中计提土地出让业务费。一般按招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入的2%比例执行，主要用于土地有偿使用管理工作方面的支出。

（7）被征地农民保障资金

被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。(www.daowen.com)

2.土地出让收益的使用对利益主体的影响

国有土地出让收入的使用，也涉及多个利益主体，包括县级以上人民政府、农村集体经济组织和农民、城市购房居民、城市非购房居民等。如图4-5所示。

图4-5　土地征收与出让

如果这些主体的利益都有改善，那么就符合经济学中的帕累托改进。那么结果怎样呢？

（1）县级以上人民政府

县级以上人民政府可以从土地出让收益中提取国有土地收益基金，用于土地收购储备；安排一部分资金用于城市和农村公共产品的供给，一旦获得民众的认可和赞许，就意味着体现了政绩。原本因为一般公共预算收入规模太小，无法提供工程性公共产品，如今有巨额的土地出让金作后盾，就有条件实施施政方略。

（2）农村集体经济组织和农民

农村集体经济组织和农民可以获得从土地出让收益中提取安排的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，有利于农业土地开发、水利建设，也有利于促进基础教育学校的校舍建设和维修改造、购置教学设备等。近年来，土地出让收益更多用于反哺农业、农村和农民，重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，提高农民的生活质量和水平。被征地农民还可以获得从土地出让收益中提取安排的被征地农民保障资金，从而逐步建立生活保障的长效机制。

（3）城市购房居民

城市购房居民虽然承担了较多的购房费用，但解决了住房问题，过上了舒适安逸的生活；同时，新建住宅小区有完善的幼儿园、中小学、诊所、绿化等生活配套设施，居住环境明显改善；地方政府将土地出让收益的一部分用于提供城市道路、桥涵、供水、供电、供气、排水、通信、照明、公共绿地、公共厕所、消防设施等设施，生活环境和条件明显改善。

（4）城市非购房居民（含进城务工人员）

城市低收入家庭虽然由于房价较高，支付能力有限，望房兴叹。但是，政府从土地出让收益中提取安排的保障性住房建设资金，统筹用于廉租住房、公共租赁住房、城市和国有工矿棚户区改造等保障性安居工程。还有，城市便捷的交通、舒适的环境等，这个群体同样可以享受。

实际上，城市非购房居民还应该分为老住户和新移民两种类型。老住户一直拥有住房，假如他们不购买新房，他们就不必承担土地出让金。在政府不开征房地产税的前提下，老住户的负担很轻，但他们可以享受政府提供的工程性公共产品。新移民却不同，他们要真正落户在城市，必须购买房屋。如果购买的是新房，就承担了土地出让金，意味着在享受工程性公共产品的同时，也支付了供给成本。

综上所述，土地出让金制度，提升了各个合法主体的利益，实现了帕累托改进。目前社会舆论对“土地财政”的诟病，多源于对“高土地出让金—高地价—高房价”机制的批评，这有一定的道理。然而，正是“土地出让金”顶抵了工程性公共产品的供给成本，企业和个人的税负才没有进一步加大。如表4-13所示。

表4-13　土地征收—出让制度对相关利益主体的影响

说明：“√”表示利益得到维护，“×”表示利益未得到维护，“-”表示利益不受影响。