1.土地征收和国有土地出让

（1）土地征收和土地征收补偿费

土地征收（land expropriation）是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的行为。

土地征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，就是说，征收土地的主体是国家，由国家授权县级以上人民政府行使征收权，不需要取得被征地人的同意；但是，土地征收必须符合法律法规的规定，遵循一定的法律程序；而且土地征收必须符合公共利益，以土地补偿为必备条件。

“土地征收”和“土地征用”（land acquisition）是两个既有共同之处、又有不同之处的概念。二者都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿，这是共同之处。但是，土地征收是土地所有权的改变，即由农民集体所有变为国家所有；土地征用只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第47条明确规定了补偿原则和补偿标准：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

土地补偿费的标准是该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。

安置补助费俗称“劳力安置”，是对具有劳动能力而失去劳动对象的农民的生活安置。安置补助费的标准按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数=被征收的耕地数量÷征地前被征收单位人均耕地占有量。每一农业人口的安置补助费标准为，该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

土地征收的地上附着物和青苗的补偿费分为青苗补偿标准和其他附着物的补偿标准。

青苗补偿标准：对刚刚播种的农作物，按季产值的1/3补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费；如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。

其他附着物的补偿标准：征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通信线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其他配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其他非农业建设时，应当缴纳耕地占用税。

（2）土地出让——“招拍挂”

国有土地出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。

土地出让的方式主要有：协议、招标、拍卖、挂牌。其中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。

协议出让是指县级以上人民政府土地管理部门与特定的公民、法人和其他经济组织通过平等协商出让国有土地使用权的行为。

招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门，向不特定的多数人发出要约邀请，招引他人投标，然后根据一定的要求从投标者中择优确定土地使用权受让人。这种方式一般适用于开发性或有较高技术性要求的建设性用地。

拍卖是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就某一土地的使用权公开叫价竞买，按价高者得的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。以拍卖方式订立土地使用出让合同，国家可以获得较高的土地使用费。

挂牌出让是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让土地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者。

2.土地征收和土地出让对利益主体的影响

土地征收和出让行为涉及多个利益主体，包括县级以上人民政府、被征地农村集体经济组织、被征地农民、土地受让人（投标人、竞买人）、商业银行、房地产中介机构等（见图4-4）。如果这些主体的利益都有改善，那么就符合经济学中的帕累托改进。那么结果怎样呢？

图4-4　土地征收与出让

（1）被征地农村集体经济组织和被征地农民

根据《土地管理法实施条例》《村民委员会组织法》等法律法规，土地征收的补偿费用做如下分配。

①土地补偿费归村集体所有

村集体有权以村民会议或村民代表会议的形式，决定土地补偿费的分配和使用，村集体可以将该集体收入用于开办集体企业，发展公益建设，可以分配到各户，可以分配给被征用承包经营土地的村民。若村集体将土地补偿费进行分配，则该部分土地补偿费权属依法发生转移。

②地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有(www.daowen.com)

用地者因土地被征收造成权益损失，理应获得补偿。

实际操作中，用地者将地上附着物、青苗补偿费连同其他费用一并支付给村集体，由村集体再行处理。

③安置补偿费的归属

如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

可见，原先归农村集体所有的土地被政府征收之后，村集体经济组织和农民可以获得征地补偿费用，村集体经济组织把这笔钱用于农村公共产品供给，村民的生产和生活条件得到改善；农民获得安置补偿费和地上附着物及青苗补偿费等费用，同时，由于可以分到安置房，住房条件明显改善，有些地方还可以获得多套安置房，房屋出租收入不菲。

至于收入水平是否提高，不同地区可能有不同的情况。但是，多数研究成果表明，农民的境况是改善的。例如谭术魁和沈立威[38]根据苏州市和武汉市的微观数据，用OLS估计征地对农民收入的效应值为8.90%，考虑异质性和选择偏差估计出的征地对农民收入的平均效应为11.90%的正值。再如钱瑛瑛和孙思竹[39]以上海市嘉定区安亭镇的绿苑新城小区与春盛苑小区为例，进行实地调研。结果显示：该两小区土地征收前后农民的福利水平有明显的上升，福利水平的总模糊指数由0.313上升到了0.387。征地后，社会保障、健康与休闲的福利水平有了非常显著的提高。

（2）县级以上人民政府

地方政府获得了土地资产，一旦“招拍挂”成功，就在一般公共预算收入之外，多了一笔可用财力，或者将征用的土地进入土地储备中心，融资平台公司获得抵押贷款。

当然，房地产用地的售价远高于基础设施用地和工矿仓储用地，如果出让的土地主要用于住宅和商业，那么土地收益更多。

一个完整的房地产开发流程从获得土地出让信息开始，依次要经过多个部门的审批与管理，包括土地开发、招标、立项、勘测、规划、施工、验收等众多环节，需要的证明及涉及税费总结如表4-11所示。

表4-11　房地产开发所涉及的权证及税费

续表

说明：“两教附”是指教育费附加和地方教育附加，随增值税实缴税额的一定比例征收。

（3）土地受让人（投标人、竞买人）

土地受让人通过“招拍挂”获得地块的开发权，然后以较高的价格销售住房，获得丰厚的利润。从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍。

房地产开发商在土地出让中得益，可从土地溢价率上得到反映。土地溢价率是指一块土地拍卖所得价格超出实际最大土地成本的比率。土地溢价率=（竞拍成交价格-土地成本价）÷土地成本价。这里的土地成本价就是土地收归国有储备后到拿出来“招拍挂”为止所有的支出费用总和。

2016年以来，在土地成交金额排名前10位的城市中，二线城市占据8个名额，部分二线城市平均溢价率高达100%以上。例如，5月24日，武汉成功出让8宗地块，其中汉阳区的一宗地块经过10多家房地产企业50多轮竞争后，以9.72亿元夺得，溢价率为173%。[40]再如，7月5日，杭州未来科技城123号地块，阳光城集团经过64轮竞争后，以总价37.48亿元竞得，折合楼面价19664.44元/平方米，溢价率高达208%。[41]9月20日萧山区新街街道的24号地块经过56轮报价，最终由江苏中南建设集团以总价14.62亿元拿下，折合楼面价为12690.00元/平方米，溢价率为323%；25号地块则由阳光城集团以总价17.80亿元拿下，折合楼面价为12760.00元/平方米，溢价率为325%。[42]

2017年3月24日，杭州市出台土地出让新规则：当土地溢价率达到50%时地块所建商品房屋须在取得不动产登记证后方可销售；土地溢价率达到70%时锁定限价，转入竞报自持比例；当有两个或两个以上的竞买人投报自持面积比例为100%时，转入投报配建养老设施的程序。原以为土地溢价率会在50%以下，结果却是屡屡突破。如9月13日五宗住宅用地的拍卖，土地溢价率都是70%。如表4-12所示。

表4-12　杭州五宗住宅用地土地溢价率

资料来源：杭州百亿土拍诞生史上第二贵地块，楼面价44460元/平方米[EB/OL].房天下，http：//news.fang.com/open/26468929.html。

溢价率50.00%意味着拍地的房地产企业付出高于土地最大成本的一半价格去拿地，而100.00%溢价率则代表房地产企业付出了整整一倍的代价去拿地。就当下而言，付出如此巨大的成本是不合算的，可是企业把盈利的希望寄托在土地价格大幅上涨以及房价上扬的基础上。

（4）商业银行、房地产中介机构

开发区企业、房地产开发商等获得地块之后，向商业银行贷款；政府通过融资平台公司（含土地储备机构）向商业银行贷款。二者都使商业银行赚取利息差。如果按照商业银行贷款行业投放结构来衡量，商业银行对房地产业的依赖度比较高。从2009年12月至2012年9月银行房贷（包括开发贷款和个人按揭贷款）在其各项贷款中的占比尽管存在差异，但大多保持在20.00%以上的高度，最高月份达到46.00%，平均值是28.31%。虽然这几年有所下降，但是，房地产业仍然是商业银行投放贷款较多的行业。

房地产中介机构通过住宅和商铺的销售获得中介费。