1.工程性公共产品融资模式的形成

1985年，深圳市向银行贷款6.50亿元，每年须付息5000万元。其实，深圳在全国最先执行《中华人民共和国外资企业法》，向外资企业收取土地使用费，但是，1982—1986年累计收取的土地使用费不足4000万元，不够支付利息。港商霍英东“一语惊醒梦中人”：你们有土地，怎么会没有钱？钱可以从土地中来！于是，深圳市政府于1987年10月实施“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”的制度。1987年，深圳只转让了三宗地，就还清了全部贷款，还有2337万元的结余，相当于1985年、1986两年的土地使用费。

1988年第七届全国人民代表第一次会议通过的宪法修正案规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。当年年底修订的《土地管理法》进一步规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。

2001年国务院颁发《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确指出“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供”。

2004年3月国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定国有土地使用权必须以公开的招标、拍卖、挂牌出让方式进行。

“招拍挂”的初衷是避免或减少在划拨和协议出让过程中产生的无效率和寻租现象。实践的结果是，政府可以在短期内通过土地出让获得巨额的收益，恰好补偿工程性公共产品的供给成本，对于地方财政收入起到替代的作用。如表4-5所示。

表4-5　1998—2016年全国土地出让金

资料来源：历年财政预算报告。

这方面一个很好的例子是京杭大运河综合保护工程。截至2016年底，杭州市在该工程中累计投资320.00亿元人民币，完成三大历史街区、富义仓、拱宸桥等一大批历史文脉的保护整治，建设沿岸公园130万平方米和游步道23千米，治理和提升水质，基本贯通全线风景。但是，政府财政只投入5.00亿元启动资金，其余资金都通过市场手段来筹资。主要是加大运河的保护和沿线文物遗迹的恢复，使得运河两边的土地大大升值，政府鼓励附近企业搬迁，拍卖这些土地后，筹措资金再投入保护工程。如将杭州汽车发动机厂搬到萧山区，政府先补偿14.00亿元，然后再拍卖原厂址所在的土地，获得20.00亿元收入，6.00亿元的价差用于提供公共产品，尤其是工程性公共产品。

土地出让与土地储备紧密相关。1997年8月，杭州市在全国最早成立了土地储备中心，其主要意图是依靠银行贷款和财政拨款，收购（回）破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。1998年6月，中国国土资源部以内部通报的形式，向全国转发了杭州等地的经验。全国大小城市纷纷成立土地储备机构，土地储备的目的已不局限于为国企改制盘活土地资产，收储范围也扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。

2001年5月，国务院强调，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。[35]

于是，追求土地收益最大化及以土地抵押融资成了政府储备土地的真实宗旨。负责土地储备的机构既有由地方政府主要领导人牵头、由财政局或土管局直接负责的土地储备中心，也有为政府控股的投资公司，其中以土地储备中心手中掌握的土地为最多。

2002—2011年，城市累计征用土地面积16300平方千米，相当于城市建成区面积新增的83.00%。[36]

除了将收储的土地转让收取土地出让金之外，土地储备机构的一个基本功能是土地抵押融资。政府在从银行获得贷款时，土地便成为银行最为青睐的抵押品。

土地抵押贷款是指债务人以土地使用权作为担保而申请的贷款。土地出让和银行以土地、物业抵押贷款的基建融资占地方政府基建融资总额的80.00%～90.00%。表4-6和表4-7是刘守英、蒋省三提供的案例，从中可以看出，有些地方土地融资规模比土地出让金本身更大。

表4-6　1999—2003年J市基础设施投资来源

资料来源：根据刘守英和蒋省三的论文整理。原载：土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学，2005（5）.

表4-7　2003年S县基础设施投资来源

资料来源：根据刘守英、蒋省三的论文整理。原载：土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学，2005（5）.

土地出让金制度是在借鉴香港土地批租制度的基础上确立起来的。[37]150多年来，土地收入持续支撑了香港的经济繁荣，也是香港长期维持低税率和简单税制的原因之一。(www.daowen.com)

自1842年以后，香港一直对辖区内几乎所有房地产拥有永久性的核心产权^[4]。香港向开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租批准期限内的土地使用权，并向香港政府一次性缴纳规定期限内的土地出让金。1997年以后，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定，香港的土地批租制度没有改变。

香港土地批租的方式有公开拍卖、招标、协议三种。公开拍卖主要用作一般用途的土地。投标主要是针对那些政府鼓励发展、投资庞大、技术水平高而又不适宜在多层大厦设厂经营的工业投资用地。协议一般用于两种情形：一种是土地尚未列入发展计划，但被购买人看中，可直接与政府部门协商取得土地；另一种是用于非盈利的公共事业，如学校、医院、庙宇等，可以通过私下协商的方式申请以优惠条件批租，政府只收取名义地价。

由于土地收入被纳入到公共财政收入范围之内，香港比大多数发达地区拥有更为广泛的收入基础。据统计，从1971—1998年的27年间，香港的土地出让收入累计高达2554.23亿元，在同期财政总收入中所占比例达13.50%。而2013—2014年度香港土地收入约占特区政府全部收入的16.00%。这还不包括与房地产行业有关的印花税和所得税。这一制度保证了香港居民能够享受优质的公共产品，如以香港地铁为核心的低成本公共交通系统及一流的通信系统，还有卫生、医院、教育、娱乐、购物等设施。

2.工程性公共产品成本补偿的理论分析

工程性公共产品的供给成本可以由公共部门通过征税的方式补偿，也可以由企业通过向使用者收取使用费来补偿，当然，也可通过出售土地获得土地出让金补偿。究竟采取哪一种方式更好？这取决于哪一种方式给社会带来更多的净收益。

若以NB表示净收益，TB表示总收益，TC表示总成本，那么工程性公共产品的净收益为：

现以一座大桥为例来说明。如果是公共部门提供，那么社会公众可以“免费”使用，其成本通过征收一般税收（非“大桥通过税”）的方式进行补偿；如果是私人部门提供，那么车辆和行人必须缴费才能过桥，其成本通过征收使用费的方式进行补偿。图4-2中横轴为交通流量，纵轴为价格即过桥费，AB为该大桥的需求曲线，即边际效用曲线，OQ为大桥的设计流量。

图4-2　公共产品提供的总收益

从图4-2中可以看出，实际的交通流量为OB，没有超过最大的交通设计流量OQ，说明该大桥即使免费使用也不会出现拥挤。倘若由公共部门提供，由于新增一个消费者的边际成本仍为零，边际成本曲线与横轴重叠，并且与AB线在B点相交，大桥的使用在B点实现均衡。这时，大桥给社会带来的总收益TB可用消费者剩余来表示，即三角形ABO的面积。那么，净收益怎么样呢？

公共部门建设大桥是要消耗一定资源的，免费供社会公众使用，其建设成本只能通过征税来弥补，而征税本身也是有成本的即征管成本（administrative cost），不仅如此，征税还会迫使人们改变经济行为的选择，从而给社会带来一种福利损失，即税收的效率损失（inefficiency of taxation）。这说明，在公共提供方式下，不能把总收益和净收益等同起来，若以CB表示建设成本，CG表示征税成本，CE表示税收的效率损失，那么公共提供的净收益为：

大桥的特点决定建设者想把“免费搭车者”排除在外的愿望是完全有可能实现的，而且排他的成本相对较小，因而也可由私人部门来提供。但这样一来总成本的构成就有所不同，因为私人提供必然采取收费的办法，而收费需要有收费设施、收费人员、收费设备等，这些均构成收费成本；同样，收费也会迫使人们改变经济行为的选择，即会给社会带来一种福利损失，可以称它为收费的效率损失（inefficiency of charge）。为简便起见，不妨假定建设成本与公共提供时完全相等，收费成本和收费的效率损失分别用CP和C F表示，这样，私人部门提供的净收益为：

从式（3）和式（4）不难看出，NBG和NBP的大小，实际上取决于CG与C P和C E与C F的对比。征税成本CG主要取决于税务行政效率，包括税务机构数量、税务人员素质、税收征管条件等。收费成本CP的大小主要取决于收费的难易程度及效率高低。税收的效率损失CE主要取决于税种性质和征税方式。关于收费的效率损失CF，如图4-3所示。由于过桥要收费，交通流量由OB缩减到OQ 1，三角形面积CBQ 1是由收费所减少的消费者剩余，也就是收费的效率损失。

图4-3　收费的效率损失

由于三角形面积CBQ 1=1/2（CQ 1·Q 1B），因而CF主要取决于以下两个因素。

一是收费价格，即CQ 1，因为CQ 1=OP。在建设成本既定的前提下，收费价格的高低实际上是由收费成本所决定的，收费成本越高，收费的效率损失越大；反之，则越小。

二是AB曲线的需求弹性，因为Q 1B的大小由AB曲线的需求弹性所决定。需求弹性越大，Q 1B越大，在收费价格不变的前提下，收费的效率损失也越大；反之，则越小。由此不难看出，排他成本越大，替代性越强的工程性公共产品越适合于由公共部门提供；反之，则应由私人部门提供。

如果以土地出让金补偿工程性公共产品的供给成本，同样假设建设成本与公共提供或私人提供时完全相等，剩下来可能存在的成本有两种：一是卖地成本，即政府“招拍挂”土地所必须付出的费用。土地在进入土地储备中心之前要进行前期的征收、拆迁、平整等，这部分成本是巨大的，但是，“招拍挂”行为本身的成本并不高，因为土地是稀缺资源，面对众多参与竞标的开发商，政府处于卖方市场的地位，因而，这部分成本可以忽略不计。二是卖地的效率损失，由于以土地出让金作为工程性公共产品的成本补偿机制，就不必把“免费搭车者”排除在外，因而，这部分成本也是不存在的。但是，如果与竞争的土地市场相比较，政府垄断了一级土地的供给，效率损失依然是存在的。仍然以CP代表大桥的建设成本，CL代表卖地成本，CW代表卖地的效率损失，那么，以土地出让金补偿工程性公共产品成本的净收益为：

与式（3）和式（4）相对比，式（5）中净收益NBP是否更大，取决于（CL+CW）与（CG+CE）和（CP+CF）之间的对比。也就是说，一则取决于卖地成本与征税成本、收费成本的对比，二则取决于卖地效率损失与税收效率损失、收费效率损失的对比。