1.地方政府在体制内缺乏足够的财力补偿供给成本

现实中大量存在的是地方性公共产品。从理论上说，中央政府也可提供地方性公共产品，但在效率上不如地方政府提供来得高。

Oates将全部人口分为两个子集，每个子集内的人都具有同样的偏好，而两个子集间的偏好是不相同的，他从中央政府等量分配公共产品出发，认为中央政府忽略了二者的不同偏好，因而达不到帕累托最优，地方政府与中央政府在提供公共产品上的效率差别，使中央政府在配置资源的功能上不如地方政府。由此提出了“财政分权定理”：“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”

住建部一份研究报告表明，每年仅为农村人口进入城市，政府就要投入4000亿元用于基础设施建设。然而，我国地方政府在体制内缺乏足够的财力补偿公共产品的供给成本。

1980年，中央实行“划分收支、分级包干”的财政体制，从那时开始到2016年，我国地方财政收入占全国财政总收入的比例经历了一个“高”“低”“平稳”交替变化的过程，这也是地方政府可支配财力的变化过程。

大体来说，1980—1993年，地方财政收入占比高，而且有进一步提高的趋势，到1993年达到最高峰78.00%。1994年分税制体制开始，地方财政收入所占比例明显下降，中央财政收入占比始终高于地方财政收入占比，不过，1994—2008年间基本稳定。2009年以来，地方财政收入占比上升较快，中央财政收入占比下降较快，2014—2016年地方财政收入占比约为54.00%，中央财政收入占比约为45.00%。如表4-2所示。

从内部结构看，在税收收入中，中央税收收入占比与地方税收收入占比约为53∶47；在非税收入中，中央非税收入占比与地方非税收入占比约为20∶80。

表4-2　中央与地方财政收入占全国财政总收入的比例

注：按照近几年的提法，表中“中央财政收入”“地方财政收入”和“全国财政总收入”分别对应“中央一般公共预算收入”“地方一般公共预算收入”和“全国一般公共预算收入”。
资料来源：根据历年《中国财政年鉴》及预算报告整理。

如表4-3所示，1978—1993年，地方政府可支配财力比较充足。实际上，地方政府可支配财力也并不绝对充足，中央与地方财政收支的对比结果，只是说明地方政府财力相对于中央政府而言，有一定的优势。1978—1993年，全国财政总收入占GDP比例持续下降。1978年财政收入占GDP的比例为31.02%。之后，该比例持续下滑，1985年为22.18%，1992年为12.87%，1993年为12.24%。在这种情况下，地方政府可支配财力并不多。(www.daowen.com)

1994年分税制改革后，土地出让金主要归地方所有，并逐渐成为地方财政的一个重要来源。2002年，土地“招拍挂”成为主要的出让方式，土地出让金随之大增。

表4-3　1978—2015年全国财政收入占GDP比例

注：按照近几年的提法，表中“财政收入”对应“全国一般公共预算收入”。
资料来源：根据历年《中国财政年鉴》及预算报告整理。

2.土地出让金规模与中央财政集中度的关联

财政理论界对于土地出让金规模大小与中央财政集中度之间有无直接的关联存在一些争论。孙秀林等（2013）[33]认为，分税制后，中央与地方、政府与企业的关系都出现了巨大的变化，这种变化导致地方政府全面以土地征用、开发和出让作为新的支持地方财政和经济增长的主要来源。他们使用全国的省级面板数据证明了这二者之间的稳定关系。刘尚希[34]却认为，2008—2014年，中央一般公共预算收入年均增长11.50%，占全国一般公共预算收入比例从53.30%降至45.90%（这一比例明显低于发达国家，也低于发展中国家），地方一般公共预算收入所占比例不降反升。而同期土地出让收入规模反而年均增长26.30%，这表明，土地出让收入规模大小与中央财政集中度没有直接的逻辑关系。

本篇认为，土地出让金与分税制是相关联的。一方面，在支出去向上，一般公共预算收入基本上用于经常性支出，即提供服务性公共产品，与土地相关的税收倒是纳入了一般公共预算；土地出让金和土地抵押贷款基本上用于资本性支出，即提供工程性公共产品，如道路、管线、供排水、拆迁、机场、车站等。另一方面，在收入划分上，分税制前，与土地有关的税收收入，中央与地方基本上是“五五分成”；分税制后，划为地方财政固定收入，中央不再分享。与土地相关的非税收入绝大部分归地方政府所有。分税制将土地出让收入全部列入政府性基金收入，归地方政府使用，另外，新增建设用地土地有偿使用费的70.00%的增量部分和全部存量部分归地方所有。如表4-4所示。

表4-4　房地产税种及收入归属

续表