城市化（urbanization），本意是指第一产业的劳动力逐渐向第二、三产业转移，农村人口逐渐向城市集聚。新型城镇化的核心不是空间（土地）的城镇化，也不是经济（产业）的城镇化，而是人的城镇化，即农业转移人口市民化。

图4-1　人口结构变化的趋势

图4-1中所指的农业转移人口，就是以往所称的“农民工”“流动人口”“外来人口”“进城务工人员”。时期Ⅲ不是时期Ⅰ的简单回归。时期Ⅰ中农村人口与城镇人口之间的主要鸿沟在于户口；而时期Ⅲ中的农村人口是指不愿意生活在城镇，在农村工作和生活更符合其偏好的群体。另外，时期Ⅱ中的农业转移人口逐渐成为城镇人口，以就业和生活方式的改变为前提，并不以拥有城镇户口为条件。

伴随城市化进程的加快，以城市为核心的地方公共产品需求明显增加。主要体现在以下两个方面。

1.人口数量增加引发公共产品的需求

从1949年到1978年党的第十一届三中全会以前，我国城市化的进程相当缓慢，1950—1980年，全世界城市人口的比例由28.40%上升到41.30%，其中发展中国家由16.20%上升到30.50%，但是中国仅由11.20%上升到19.40%。

1978年以来，中国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：1978—1984年，以农村经济体制改革为主要推动力，城镇化率（城镇人口占总人口比例）由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85百分点。1985—1991年，乡镇企业和城市改革双重推动，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。1992年以来，城市化全面推进，以城市建设、小城镇发展和特殊功能区为主要动力。2016年城镇化率为57.35%。

城镇化水平由1978年的17.90%上升到2016年的57.35%，上升了39.50百分点，年均上升1.00百分点。城市化到了这个时候，城市公共产品的供给的压力明显增大，因为城市化的过程是伴随人口增加的过程。

学理上，纯公共产品具有非竞争性，新增一个消费者的边际分配成本等于零。事实上，大多数准公共产品存在不同程度的拥挤性，即便是国防事务，也与人口多少相关联，各国军事人员的数量与人口总量经常呈正相关关系。

布朗和杰克逊（Brown&Jackson，1990）曾用拥挤函数（Crowding Function）来表述人口变化对财政支出的影响。

式（1）中，A K表示第K种产品的效用；X K表示用于生产第K种产品的活动（费用或设备）；N为人口规模；α是拥挤参数。在纯公共产品情况下，α=0，A K=X K，说明现有公共活动能满足人们对公共产品的需求，与人口变化无关，无须增加财政支出。在私人产品情况下，α=1，即消费者增加会减少效用。在准公共产品情况下，0＜α＜1，人们获得效用有所下降，为保持效用水平不下降，财政支出要有所增加。

准公共产品与人口之间的关系非常密切，一方面，消费者增加到一定数量之后，就会出现“拥挤”，即公共服务具有消费的竞争性；另一方面，消费者的增加会引起公共服务供给成本的增加。以下七类公共服务均与人口的数量或密度相关，地方政府若按户籍人口配置公共服务，在流入人口较多的情况下，就会出现拥挤；若按常住人口配置，则相应的财政支出会明显增加。

（1）一般公共服务支出。覆盖农业转移人口的公共服务，要求增加各级各类官员及公务员，相应地，人员经费和公用经费会有所增加。

（2）公共安全支出。武警、公安、检察、法院、司法行政、监狱、劳教等直接增加社会的治安成本。邻里效应表明，人口流动性与治安有直接的关联性。来自基层公安部门的经验数据是，3/4的犯罪嫌疑人与农业转移人口有关。(www.daowen.com)

（3）教育支出。幼儿园、中小学，甚至职业教育和成人教育等逐步面向农业转移人口的子女，教育经费就会增加。

（4）文化娱乐支出。设置图书馆分馆、充实藏书量、规划体育场馆，在中心公园、社区广场、居民小区设置健身运动器材等。

（5）社会保障与就业支出。提供免费职业培训、职业介绍、就业见习补贴、自谋职业自主创业补贴；补助家庭成员中非本地户籍的配偶、未成年子女；农业转移人口中的老年人可入住各类社会办养老机构；70岁以上老年人免费和优惠乘车；农业转移人口参加养老、失业、医疗保险；增加保障性安居工程建设。

（6）计生和医疗卫生支出。免费提供婚前检查、孕前检查、避孕药具领取等计生服务；增加公立医院药品、药具；增加社区医务人员。

（7）城乡社区事务支出。城乡社区管理、环境卫生等服务。如农业转移人口中小摊贩很多，可能影响社区环境、道路通行、户外广告等市容环境，需增加城管执法支出。

可见，公共服务受益面的扩大，会引起财政支出的增加。按照布朗和杰克逊的拥挤函数理论，在保持相同效用水平的条件下，实际财政支出的增长率应与人口的增长率相等。

2.产业结构演进引发公共产品的需求

工程性公共产品是指城市中生产和生活共同利用的辅助部门和服务部门，包括交通、通信、供电、供水、供气、供热、公共交通、排水、保洁、垃圾和粪便清运处理、公共厕所、城市绿地等设施。

产业结构的优化需要有良好的工程性公共产品作为支撑。国外一些学者研究的结果是，通过提供高速公路、公共设施以及通信设备等，城市地区显著地降低了其辖区范围内所有企业的生产成本。相对于小城市来说，规模更大、基础设施水平更高的城市，其制造业企业的确有更高的生产率水平。即便是相同大小的城市，也可能因工程性公共产品的规模和质量不同，而产生不同层次的集聚经济，从而形成不同的生产率水平。

1975年，Sveikauskas发现，城市规模扩张一倍，制造业的生产率会随之上升6%。其他研究估计出的这一弹性更大，达到8%～10%。这表明，1975年人口规模达到950万的纽约市，相比5万人口规模的小城市，生产率方面的优势至少在50.00%以上。究其原因，正如Goldstein和Gronberg于1984年所言：“在农村地区，需使用卡车的制造业企业须自备运输工具，或就近使用本地的‘通用’交通工具。而在大城市地区，却可以通过专门提供卡车服务的企业来获得所需的运输工具。”小型企业可专注于生产过程，而无须自备生产所需的所有服务项目，通过提供这一服务的可能性，城市发挥着“货栈”（urban warehouse）的作用。

2004年，Eberts和Mc Millen认为，基础设施通过为商业活动提供便利、提高劳动生产率等，来影响城市运行的效率。因而公共基础设施对城市地区的经济活动产生影响的主要渠道包括：作为生产过程中一项无须支付的要素；提高其他要素的生产率水平；吸引别处的要素流入；增加对基础设施及其他服务建设的需求。

配第-克拉克定理是一条反映产业结构变动的经济规律。我国三次产业增加值在国内生产总值中所占的比例由1978年的28.2∶47.9∶23.9调整为2016年的8.6∶39.8∶51.6。与1978年相比，2016年第一产业比例下降19.60百分点，第二产业比例下降8.10百分点，第三产业比例大幅上升27.70百分点。

巴曙松和杨现领[32]提供的数据说明我国工程性公共产品短缺。如果按照2005年的不变价计算，1989年我国的基础设施存量仅9603亿元，1990年时突破万亿元，达到1.04万亿元，之后一直至今保持两位数的增速，2000—2010年间的平均增速为18.20%，2010年存量达到25.10万亿元。如果基于当年的美元实际值跟国外比较，1980年，中国基础设施资本存量在23个国家中排第15位，甚至低于瑞典、比利时、奥地利等国。1990年上升为第7位，2010年则上升为仅次于美国和日本的第3位。